ПОСТАНОВА
Іменем України

14 лютого 2020 року 
Київ
справа №825/3661/15-а
адміністративне провадження №К/9901/9932/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Дашутіна І.В., 
                                                                      Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби  
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.03.2016 (головуючий суддя - І.І. Соломко)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 (головуючий суддя - О.І. Шурко, судді - Я.М. Василенко, А.Г. Степанюк)
у справі №  825/3661/15-а
за позовом Публічного акціонерного товариства «Облтеплокомуненерго»
до Північного офісу Держаудитслужби  
про визнання протиправною та скасування вимоги,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. Публічне акціонерне товариство «Облтеплокомуненерго» звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу від 28.10.2015                 № 25-06-18-14/6389. 
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що Державною фінансовою інспекцією в Чернігівській області в період з 01.01.2014 по 31.07.2015 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Облтеплокомуненерго», з висновками якої позивач не погоджується. Вважає, що документально та нормативно не підтверджуються виявлені під час перевірки порушення, а тому підстави для направлення вимоги № 25-06-18-14/6389 відсутні. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.03.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016, позов задоволено повністю. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області від 28.10.2015                                      № 25-06-18-14/6389. 
4. При прийнятті рішень суди попередніх інстанцій прийшли до висновку про безпідставність доводів відповідача щодо порушення позивачем пункту 22 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869, пункту 7 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 № 318, частин першої та другої статті З Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 2.1, 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, пункту 6 Порядку та умов надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2014 № 30.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.  
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, зокрема, що у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі, то про їх наявність зазначено в оскаржуваній вимозі. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.  
Позиція інших учасників справи
7. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. 
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.07.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Чернігівській області.
9. Ухвалою Верховного Суду від 13.02.2020 прийнято до провадження адміністративну справу, замінено відповідача у справі - Державну фінансову інспекцію в Чернігівській області її правонаступником - Північним офісом Держаудитслужби та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження. 
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
10. Державною фінансовою інспекцією в Чернігівській області проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Облтеплокомуненерго», у тому числі з питань використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, за період з 01.01.2014 по 31.07.2015, результати якої оформлено актом від 15.10.2015 № 25-06-21/12.
11. В ході ревізії встановлено, що в порушення:
- пункту 22 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011               № 869 до собівартості теплової енергії віднесено відсотки за кредитним договором, умови якого не погоджено з уповноваженим органом в сумі 1 203 929,18 грн.;
- пункту 7 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 № 318, частини першої та другої статті 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 2.1, 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88, пункту 6 Порядку та умов надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2014 № 30, а саме Публічне акціонерне товариство «Облтеплокомуненерго» безпідставно включило до адміністративних витрат за 9 місяців 2014 року та до розрахунку різниці в тарифах за 9 місяців 2014 року суму 311 453, 34грн. (частина вартості стратегічного плану, яка припадає на населення), що призвело до завищення обсягу заборгованості з різниці в тарифах на загальну суму 311 453, 34 грн.;
- пункту 6.4.4.1 Правил визначення вартості будівництва (ДСТУ Б.Д.1.1- 1:2013), прийнятих та наданих чинності наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, а саме завищено фізичні обсяги виконаних ремонтних робіт на суму 55 096, 38 грн.
12. З огляду на виявлене порушення Державною фінансовою інспекцією в Чернігівській області надіслано Публічному акціонерному товариству «Облтеплокомуненерго» вимогу від 28.10.2015 № 25-06-18-14/6389, в якій поставлено питання про усунення в строк до 28.01.2016 фінансових порушень, що призвели до збитків на загальну суму 1  570  478, 90 грн. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
13. Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
14. Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
15. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або  використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок). 
16. Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
17. Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. 
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
18. Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
20. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
21. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
22. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
23. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. 
24. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
25. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
26. Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15.04.2014 у справі у справі №21-40а14; від 21.04.2015 у справі у справі №21-96а15.
27. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 у справі                               № 826/2525/15, від 07.02.2020 у справі №803/634/17.
28. У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги від 28.10.2015  № 25-06-18-14/6389, в якій поставлено питання про усунення в строк до 28.01.2016 фінансових порушень, що призвели до збитків на загальну суму 1  570  478, 90 грн.
29. Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. 
30. У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Публічним акціонерним товариством «Облтеплокомуненерго» у розглядуваному адміністративному позові вимога про визнання протиправною та скасування вимоги від 28.10.2015                            № 25-06-18-14/6389 є передчасною. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
31. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
32. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували (тлумачили) норми матеріального права щодо розглядуваних правовідносин, постановлені у справі рішення підлягають скасуванню, з прийняттям нового - про відмову в задоволенні позову.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
33. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби задовольнити. 
2. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.03.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.06.2016 у справі 825/3661/15-а скасувати. 
3. Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Публічного акціонерного товариства «Облтеплокомуненерго» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги - відмовити.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко 
І.В. Дашутін 
Н.М. Мартинюк, 
Судді Верховного Суду