ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 
Київ
справа №296/4547/17
адміністративне провадження №К/9901/17104/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Дашутіна І. В., 
суддів Кашпур О. В., Соколова В. М.
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Виконавчого комітету Житомирської міської ради на постанову Корольовського районного суду міста Житомира від 11.09.2017 у складі судді Шалоти К. В. та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 у складі колегії суддів: Капустинського М. М., Моніча Б. С., Охрімчук І. Г. у справі № 296/4547/17 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Житомирської міської ради, третя особа - Приватне підприємство «ШЕРІФФ», про визнання протиправним та скасування рішення, - 
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Житомирської міської ради, третя особа - Приватне підприємство «ШЕРІФФ», в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Житомирської міської ради від 16.05.2017 № 456 «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування».
2. Постановою Корольовського районного суду міста Житомира від 11.09.2017 позовні вимоги задоволено.
2.1. Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 апеляційну скаргу відповідача залишено без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін.
3.          Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. 13 жовтня 2016 року транспортні перевізники: Комунальне підприємство «Житомирського трамвайно-тролейбусного управління» Житомирської міської ради, 10.01.2017 ПП «Іваницька Т. В.», Товариство з обмеженою відповідальністю «Житомирське АТП 11827», 11.01.2017 Приватне підприємство «ПАТП-2007», 12.01.2017 товариство з обмеженою відповідальністю «Легіон-Авто», Товариство з обмеженою відповідальністю «Зализничний Пегас», 06.02.2017 Приватне підприємство «Шеріфф» звернулися до міського голови Сухомліна С. І. з приводу необхідності підвищення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування.
3.2. На офіційному сайті Житомирської міської ради  07.03.2017 було оприлюднено проєкт рішення виконавчого комітету міської ради «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування».
3.3. Крім того, 09.03.2017 на офіційному сайті Житомирської міської ради розміщено повідомлення про проведення 14.03.2017 о 14:00 громадських обговорень проєкту рішення виконавчого комітету міської ради «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування».
3.4. 14 березня 2017 року відбулися громадські обговорення проєкту рішення виконавчого комітету міської ради «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування», оформлені протоколом № 1.
3.5. На позачерговому засіданні Виконавчого комітету Житомирської міської ради 10.05.2017 розглядалося питання «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування», рішення з якого прийнято не було при голосуванні: за - 12, проти - 4, утрималось - 2, що стверджується витягом з протоколу № 17 від 10.05.2017. 
3.6. На офіційному сайті Житомирської міської ради 15.05.2017 оприлюднено новий проєкт рішення виконавчого комітету міської ради «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування».
3.7. У подальшому, 16.05.2017 виконавчим комітетом Житомирської міської ради прийнято рішення № 456 «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування», яким встановлено з 01.06.2017 вартість проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування:
- на міських автобусних маршрутах, які працюють у режимі маршрутного таксі та звичайному режимі руху, в розмірі 5 грн (п. 1.1.);
- учням шкіл та інших загальноосвітніх навчальних закладів у міських автобусних маршрутах, які працюють у режимі маршрутного таксі та звичайному режимі руху, - 2 грн (п. 1.2.);
на міському пасажирському електротранспорті в розмірі 2 грн (п.1.3.).
3.8. Вказаним рішенням визнано таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету міської рад від 03.12.2014 № 579/1 «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування».
3.9. Позивач звернувся до суду із указаним позовом оскільки вважає зазначене рішення незаконним.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Житомирської міської ради від 16.05.2017 № 456 «Про встановлення вартості проїзду в міському пасажирському транспорті загального користування» є регуляторним актом у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Проте, всупереч вимогам вказаного закону та Регламенту Виконкому Житомирської міської ради проєкт був оприлюднений на офіційному веб-порталі Ради лише за один день до його прийняття - 15.05.2017 та не містив аналізу регуляторного впливу, що унеможливило реалізацію законних прав на подання зауважень та пропозицій до оприлюдненого проекту регуляторного акта.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.           Відповідачем подано касаційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
5.1.Доводи касаційної скарги, грунтуються на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій помилково зроблено висновок про те, що положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розповсюджують свою дію на оскаржуване рішення виконавчого комітету. Скаржник посилається на те, що листом Державної регуляторної служби України від 21.10.2017, долученим до касаційної скарги, на запит відповідача повідомлено про відсутність в проєкті акта органу місцевого самоврядування норм регуляторного характеру. Серед іншого, відповідач акцентує увагу на обставинах, які обумовили прийняття оскаржуваного рішення, а саме - зверненнях підприємств, які здійснюють перевезення пасажирів автобусами загального користування.
6. Позивач не скористався правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
                                                                      МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Конституція України від 28.06.1991 №  254к/96-ВР.
7.1.  Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 №  2747-IV (в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).
8.1. Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
8.2. Стаття 242. Рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
9. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997     № 280/97-ВР.
9.1. Стаття 2. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
9.2. Стаття 25. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
9.3. Пункт 22 частини першої статті 26. До компетенції місцевих рад належить вирішення відповідно до закону питань затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.
9.4. Частина одинадцять статті 59. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації»
9.5. Частина 12 статті 59. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
10. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI.
10.1. Частина перша статті 91. До видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать в тому числі видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
10. Закон України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 №  2344-III.
10.1. Частина перша статті 31. Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів    у    належному    стані    (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
11. Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №  1160-IV.
11.1. Стаття 1. регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
регуляторний акт - це:
-  прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
11.2. Стаття 8. Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. 
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. 
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;     обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
11.3. Стаття 9. Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. 
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений  статтею 13 цього Закону. 
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений  статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. 
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. 
За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
11.4. Стаття 31. Сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія).
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики створюють у своєму складі в межах граничної чисельності структурні підрозділи з питань реалізації державної регуляторної політики або покладають реалізацію цих повноважень на один з існуючих структурних підрозділів чи окремих посадових осіб відповідного виконавчого органу ради (далі - відповідальний структурний підрозділ).
11.5. Стаття 34. Кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.
11.6. Стаття 36. Регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
12. Колегія суддів зазначає, що за змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
13. Як вказано вище, скаржник посилається на долучений до матеріалів касаційної скарги, лист Державної регуляторної служби України від 24.10.2017. 
14. Зі змісту зазначеного листа вбачається, що відповідач звернувся до Державної регуляторної служби України із листом від 29.09.2017 № 01/758 про надання роз`яснення.
15. Проте, з матеріалів адміністративної справи встановлено, що під час розгляду судами попередніх інстанцій справи по суті, вказаний лист не було надано в якості доказу, що виключає можливість надання на стадії касаційного перегляду оцінки інформації, викладеній у зазначеному листі. 
16. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що особливістю доказування в адміністративному судочинстві є те, що саме на відповідача - суб`єкта владних повноважень покладено обов`язок доведення правомірності своїх дій та рішень.
17. За таких обставин, колегія суддів не приймає до уваги доводи скаржника, в частині посилання на доказ, який не був наданий на попередніх стадіях судового розгляду.
18. Водночас, колегія суддів зазначає, що законодавчо чітко закріплено як визначення регуляторного акта так і обов`язкові його ознаки, які визначені статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Визначальним є те, що такий акт:
- приймається спеціально визначеним суб`єктом;
- встановлює, змінює чи скасовує норми права;
- застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб;
- врегульовує господарські відносин, а також адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
19. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно характеру оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування. 
20. Варто звернути увагу на те, що враховуючи наявність вищенаведених ознак, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», рішення Виконавчого комітету Житомирської міської ради від 16.05.2017 № 456 є актом, прийнятим органом місцевого самоврядування як регуляторним органом.
21. Відтак, установлені судами попередніх інстанцій порушення процедури прийняття оскаржуваного акта, визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» знайшли своє відображення в матеріалах справи, оскільки проєкт рішення було оприлюднено за один день до його прийняття та без аналізу регуляторного впливу.
22. Варто також зазначити, що питання дослідження правової природи рішень виконавчих комітетів органів місцевого самоврядування про встановлення тарифу на послуги з перевезення, неодноразово було предметом розгляду Верховного Суду. 
23. Так, у постановах від 31.01.2018 (справа № 490/2099/15), 08.05.2018 (справа                 № 405/5819/14, 21.12.2018 (справа № 591/1335/15), 20.02.2019 (справа № 812/1177/18), 22.08.2019 (справа № 236/543/17) Верховний Суд дійшов висновку, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення тарифів на послуги з перевезення є регуляторним актом, які змінюють норми права, оскільки розраховані на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення.
24. Ураховуючи вказане, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зазначені порушення унеможливили реалізацію законних прав на подання зауважень та пропозицій до оприлюдненого проєкту акта.
25. Відтак вищезазначені доводи скаржника про порушення судами норм та матеріального процесуального права не знайшли свого підтвердження та є безпідставними.
26. Інші доводи касаційної скарги фактично зводяться до переоцінки встановлених судами обставин та доказів.
27. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
28. Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
29. З огляду на наведене, касаційна скарга виконавчого комітету Житомирської міської ради не підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:
30. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Житомирської міської ради залишити без задоволення.
31. Постанову Корольовського районного суду міста Житомира від 11.09.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21.11.2017 у справі № 296/4547/17 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Житомирської міської ради, третя особа - Приватне підприємство «ШЕРІФФ», про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без змін.
32. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач                                                                                          І.В. Дашутін

Судді                                                                                                              О.В. Кашпур

                                                                                                              В. М. Соколов