ПОСТАНОВА
Іменем України

18 лютого 2020 року 
Київ
справа №824/1284/18-а
адміністративне провадження №К/9901/22572/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Рибачук А. І., Тацій Л. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Сторожинецької місцевої прокуратури до Сторожинецької районної ради Чернівецької області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, Сторожинецька міська рада, Великокучурівська сільська рада, Нижньопетрівецька сільська рада про визнання незаконним та скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Сторожинецької районної ради Чернівецької області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 04.03.2019 (головуючий суддя - Анасімова О. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 (головуючий суддя Кузьмишин В. М., судді: Ватаманюк Р. В., Боровицький О. А.),

В С Т А Н О В И В:

I. Короткий зміст позовних вимог

1.          У листопаді 2014 року прокурор Сторожинецького району Чернівецької області (далі -позивач, прокурор) звернувся з позовом до Сторожинецької районної ради Чернівецької області (далі - Сторожинецька райрада), треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області (далі - ГУ Держгеокадастру), Сторожинецька міська рада (далі - Сторожинецька міськрада), Великокучурівська сільська рада, Нижньопетрівецька сільська рада, у якому просив: визнати незаконним та скасувати рішення ХV сесії VІ скликання Сторожинецької районної ради від 19.06.2013 №92-15/2013 "Про встановлення та зміну меж окремих сільських населених пунктів Сторожинецького району" (далі - спірне рішення).

2.          Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що до прийняття спірного рішення не вирішено питання передачі земельних ділянок державної власності у комунальну власність, хоча проектами землеустрою зміни меж зазначених населених пунктів передбачалось включення земель під дорогами, землекористувачем яких є державний орган - Служба автомобільних доріг. 

3.          Вказував позивач й на те, що у проектах землеустрою відсутні посвідчені в установленому законом порядку копії генеральних планів населених пунктів та рішення про їх затвердження, а також відсутній перелік земельних ділянок державної власності, які переходять у комунальну власність відповідної територіальної громади.

4.          Також, у позові зазначалось, що проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів Тисовець Тисовецької сільської ради, Бобівці Бобовецької сільської ради, Нові Бросківці, Заболоття Новобросковецької сільської ради, Нижні Петрівці, Аршиця Нижньопетровецької сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області не в повній мірі відповідали вимогам чинного законодавства, що було підтверджено за результатами проведення державної експертизи землевпорядної документації, й такі недоліки не були усунуті.

5.          Наголошувалось у позовній заяві й про порушення відповідачем вимог законодавства стосовно порядку оприлюднення проекту спірного рішення, а також проектів землеустрою щодо зміни меж окремих населених пунктів.

6.          Окрім цього, позивач звертав увагу на відсутність попереднього з`ясування думки громад населених пунктів Тисовець, Бобівці, Нові Бросківці, Заболоття, Нижні Петрівці та Аршиця, межі яких змінювалися.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7.          Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 03.06.2015, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22.07.2015, адміністративний позов задоволено повністю.

8.          Вказані судові рішення відповідач оскаржив у касаційному порядку й ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.08.2015 відкрито касаційне провадження у справі.

9.          В подальшому, справа була передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

10.          Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2018 справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі статей 346, 347 КАС України.

11.          Постановою Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 касаційну скаргу Сторожинецької районної ради Чернівецької області задоволено частково, вказані вище постанову та ухвалу судів попередніх інстанцій скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, в зв`язку з тим, що судами попередніх інстанції встановлено порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту спірного рішення, однак при розгляді справи не досліджено і не надано належної правової оцінки питанню щодо неоприлюднення ухваленого відповідачем спірного рішення, яке відповідно до статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) є нормативним актом органу місцевого самоврядування та підлягає обов`язковому оприлюдненню в порядку, визначеному Законом України від 13.01.2011 №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI), і набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення.

12.          Після нового розгляду справи рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 04.03.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019, позов задоволено.

13.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що за результатами проведення державної експертизи землевпорядної документації - проектів землеустрою щодо зміни меж адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів), про які йшла мова у спірному рішенні, виявлено невідповідність останніх вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, однак такі недоліки у повному обсязі не були усунуті відповідачем.

14.          Зокрема, серед порушень законодавства, виявлених за результатами проведення державної експертизи землевпорядної документації, і не усунутих відповідачем, зазначено про те, що всупереч приписів пункту «г» частини третьої статті 46 Закону України від 22.05.2003 №858 «Про землеустрій» (далі - Закон №858) до проектів землеустрою щодо зміни меж населених пунктів не додані посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту).

15.          Встановили суди й відсутність погодження вказаних вище проектів землеустрою з районною державною адміністрацією, за рахунок території якої планувалось здійснити розширення меж населених пунктів, що не відповідає положенням частини восьмої статті 46 Закону №858.

16.          Крім того, судами попередніх інстанцій наведені мотиви про те, що у межі населених пунктів, зміна яких затверджена спірним рішенням, були включені й землі, які перебувають у державній власності, землекористувачем яких є Служба автомобільних доріг і згідно пояснювальних записок до проектів землеустрою, такими є землі під дорогами, втім перелік таких земельних ділянок, в порушення приписів частини одинадцятої статті 46 Закону №858, не додано до проектів землеустрою, як і не погоджено їх передачу в комунальну власність у встановленому законом порядку.

17.          Підсумовуючи викладене, суди констатували наявність низки порушень відповідачем вимог законодавства при розробленні проектів землеустрою, у зв`язку з чим дійшли висновку про те, що станом на дату прийняття спірного рішення проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів не в повній мірі відповідали вимогам чинного законодавства України, а тому оскаржуваний позивачем акт органу місцевого самоврядування є протиправним і підлягає скасуванню.

18.          При цьому, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що позивач не пропустив встановлений процесуальним законом строк для звернення до адміністративного суду.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

19.          Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та закрити провадження у справі.

20.          В обґрунтуванні касаційної скарги відповідач наполягає на незаконності та необґрунтованості оскаржуваних судових рішень, оскільки вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку стосовно дотримання прокурором передбаченого Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) стоку звернення до адміністративного суду, який, на переконання скаржника - пропущено.

21.          У відзиві на касаційну скаргу позивач проти її доводів та вимог заперечив й вважає, що наведені у ній мотиви не дають підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які, на його думку, ухвалені відповідно до закону. У прохальній частині відзиву позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

22.          Відзив на касаційну скаргу надійшов й від ГУ Держгеокадастру, яке наводить доводи про те, що оскаржувані судові рішення, на його думку, є законними, а доводи та міркування скаржника - невмотивованими та необґрунтованими, у зв`язку з чим такі не зумовлюють наявності підстав для скасування названих судових актів.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

23.          У серпні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

24.          Ухвалою Верховного Суду від 15.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

25.          Після проведення усіх необхідних підготовчих дій справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 05.02.2020, про що Верховним Судом у складі судді - доповідача постановлено відповідну ухвалу від 03.02.2020.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій 

26.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, спірним рішенням відповідача затверджено проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів Тисовець Тисовецької сільської ради, Бобівці Бобовецької сільської ради, Нові Бросківці, Заболоття Новобросковецької сільської ради, Нижні Петрівці, Аршиця Нижньопетровецької сільської ради Сторожинецького району Чернівецької області.

27.          Вважаючи таке рішення незаконним, 06.11.2014 прокурор Сторожинецького району Чернівецької області звернувся до суду з цим позовом.

VI. Позиція Верховного Суду

28.          Так, відповідно до приписів частин першої, третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29.          Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

30.          Доводи касаційної скарги Сторожинецької райради зводяться до того, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку стосовно відсутності підстав для залишення без розгляду поданого прокурором позову, оскільки вважає, що позивач пропустив строк звернення до адміністративного суду, встановлений статтею 99 КАС України в редакції, чинній станом на 06.11.2014 - дату подачі цієї позовної заяви.

31.          Скаржник наполягає на тому, що днем, коли прокурор дізнався або міг дізнатися про порушене право, є 02.07.2013 - дата публікації спірного рішення на веб порталі «Територіальні громади Чернівецької області» (веб адреса: http://gromady.cv.ua). 

32.          Сторожинецька райрада вказує й на те, що 02.07.2013, а також 07.02.2014 і 18.02.2014 прокурору направлялись протокол засідання ради та спірне рішення з додатками й прокуратура не висловила зауважень щодо такого акту органу місцевого самоврядування.

33.          Переглядаючи оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів звертає увагу на таке.

34.          Частинами першою, другою статті 99 КАС України в редакції, чинній станом на день подання прокурором до суду першої інстанції даної позовної заяви, встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. 

35.          Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. 

36.          Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення передбачених законом вимог. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень щодо справ, зазначених у пункті 5 частини першої статті 183-2 цього Кодексу, встановлюється 15-денний строк, який обчислюється з дня виявлення суб`єктом владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

37.          У даному ж випадку, позов подано прокурором, який є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України, в редакції, яка діяла на момент звернення позивача до суду першої інстанції.

38.          В той же час, за змістом статті 5 Закону України від 05.11.1991 №1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1789-XII, чинний станом на день виникнення спірних правовідносин, у редакції, яка діяла в день звернення прокурора до суду з цим позовом), однією з функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

39.          При цьому, згідно з вимогами частин першої, третьої, пункту 1 частини п`ятої, частини шостої статті 36-1 цього ж Закону представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. 

40.          Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

41.          За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями).

42.          Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

43.          Наявність порушення інтересів держави прокурор, звертаючись із цим позовом, обґрунтовував тим, що внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення у межі відповідних населених пунктів були включені землі державної власності, водночас, всупереч вимог, зокрема, статті 117 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) жодного рішення про передачу земель державної власності у комунальну власність прийнято не було, при цьому, як у спірному рішенні так і в додатках до нього не містилось відомостей стосовно кадастрових номерів земельних ділянок, що включені у межі населених пунктів, їх місця розташування, площі, цільового призначення тощо.

44.          У своєму позові прокурор вказував й на те, що, в порушення положень статті 117 ЗК України, не складались акти прийому - передачі земельних ділянок державної власності у комунальну власність, а проекти землеустрою, які складались у процесі прийняття відповідачем спірного рішення, не відповідали приписам статті 46 Закону №858, зокрема, у вказаних проектах землеустрою не міститься перелік земельних ділянок державної власності із зазначенням реквізитів, передбачених наведеною правовою нормою, до того ж, відсутні копії генеральних планів населених пунктів та рішення про їх затвердження.

45.          Колегія суддів звертає увагу на те, що спірне рішення органу місцевого самоврядування, за своєю правовою природою, змістом та суттю, предметом регулювання, є рішенням ради нормативно-правового характеру, яке, як передбачено частиною п`ятою статті 59 Закону №280/97-ВР, набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.

46.          Як встановили суди попередніх інстанцій, спірне рішення ради офіційно оприлюднене (опубліковане) 02.07.2013 й, відповідно, з цієї дати набрало чинності.

47.          Системний аналіз наведених положень процесуального закону у сукупності з встановленими судами попередніх інстанцій обставин даної справи та в контексті вказаних прокурором підстав для представництва інтересів держави, вказує на те, що днем, з яким, у даному конкретному випадку, пов`язано початок перебігу строку на звернення до суду позивача (прокурора), який є суб`єктом владних повноважень, є дата набрання чинності спірним рішенням Сторожинецької райради, тобто 02.07.2013, оскільки саме у цей день відбулось порушення інтересів держави та, як наслідок, виникло право для пред`явлення позивачем передбачених законом вимог.

48.          Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли слушного та обґрунтованого висновку стосовно пропуску прокурором шестимісячного строку звернення до суду з даною позовною заявою.

49.          Разом з тим, згідно з приписами частини першої статті 100 КАС України у редакції, чинній станом на 06.11.2014, адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

50.          У суді першої інстанції, як при первісному зверненні, так і під час нового розгляду справи, позивачем порушувалось питання про поновлення строку звернення до суду, оскільки про порушення відповідачем вимог земельного законодавства, а відтак й інтересів держави, йому стало відомо з листа Державної інспекції сільського господарства України №2588 від 06.10.2014. При цьому у цій заяві прокурор зазначив, що ним дійсно вивчалось оскаржуване рішення на предмет відповідності закону, однак його вивчення відбувалось без документів, які стали підставою для його прийняття. Зазначене унеможливило встановити наявність порушень вимог земельного законодавства відповідачем. Окрім цього документи, які стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення та його додатки, на офіційному сайті відповідача не опубліковувались.

51.          Чернівецький окружний адміністративний суд, перевіривши наведені позивачем доводи в обґрунтуванні підстав для поновлення пропущеного строку звернення прокурора до адміністративного суду, такий строк поновив, позаяк визнав поважними зазначені заявником причини.

52.          З таким висновком суду першої інстанцій погодився й апеляційний суд. Не вбачає підстав для його спростування і колегія суддів Верховного Суду та з цього приводу зазначає, що прокурор, зважаючи на обсяг, характер і зміст спірного рішення та додатків до нього, не знав і не міг дізнатись про порушення інтересів держави, які полягали у незаконній, на думку позивача, передачі земель державної власності у комунальну власність.

53.          Це виплаває з того, що спірне рішення, додатки до нього, протокол засідання ради, а також інші матеріали (зокрема, відповідні проекти землеустрою) не містили жодної інформації стосовно земельних ділянок державної власності, які передбачалось включити у межі населених пунктів, в тому числі не відображали їх реквізитів, інших ідентифікуючих ознак, а відтак не давали можливості, навіть за умови поглибленого вивчення цих документів, дійти висновку про наявність порушення інтересів держави і, як наслідок унеможливили практичну реалізацію прокурором права на представництво в суді таких інтересів.

54.          Про порушення інтересів держави позивач дізнався лише з листа Державної інспекції сільського господарства України №2588 від 06.10.2014, а вже 06.11.2014 подав позов до суду першої інстанції.

55.          Відтак, доведена під час розгляду цієї справи необізнаність прокурора про наявність порушення інтересів держави і об`єктивна неможливість дізнатися про такі порушення, унеможливили своєчасне звернення до суду з позовом щодо захисту таких інтересів і здійснення належного їх представництва у суді, виконання прокуратурою покладених на неї функцій, передбачених Законом №1789-XII.

56.          Зважаючи на викладене, колегія суддів, враховуючи у сукупності встановлені судами обставини справи, наведені прокурором доводи, тривалість строку, який пропущено, поведінку позивача упродовж цього строку та дії, які він вчиняв у зв`язку з готуванням до звернення до суду, погоджується з наявністю поважних підстав для поновлення строку звернення до суду, на що правильно вказали і суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір.

57.          Колегія суддів, переглядаючи оскаржувані судові рішення не виходить за межі доводів і вимог касаційної скарги, оскільки, у даному випадку, визначені для цього підстави, у розумінні статті 341 КАС України, - відсутні.

58.          Ураховуючи усе вищевикладене, колегія суддів, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених КАС України, не виявила неправильного застосування судами норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

59.          За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Сторожинецької районної ради Чернівецької області залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 04.03.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.07.2019 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
А. І. Рибачук,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду