П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
12 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 596/2315/15-а
Провадження № 11-444апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Хоростківської міської ради Гусятинського району Тернопільської області (далі - Міськрада), Гусятинського районного управління юстиції Тернопільської області, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання неправомірним і скасування рішення, визнання недійсною і скасування реєстрації
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року (судді Гуляк В. В., Коваль Р. Й., 
Судова- ОСОБА_3 ),
УСТАНОВИЛА:
У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- визнати неправомірним та скасувати рішення виконавчого комітету Міськради від 18 серпня 2014 року № 57 «Про заяву гр. ОСОБА_2 » (далі - рішення виконавчого комітету Міськради); 
- визнати недійсною і скасувати реєстрацію права власності на нежитлове приміщення, яке належить ОСОБА_2 згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 22 жовтня 2014 року за № 28422122, 
Гусятинський районний суд Тернопільської області постановою від 26 квітня 2016 року позов задовольнив: визнав неправомірним та скасував рішення Міськради; визнав недійсним і скасував рішення державного реєстратора реєстраційної служби Гусятинського районного управління юстиції Царик Н. М. про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно від 22 жовтня 2014 року № 16649080 за ОСОБА_2 на нежитлове приміщення за адресою: 
АДРЕСА_1 апеляційний адміністративний суд постановою від 14 вересня 2016 року рішення суду першої інстанції скасував. Відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Міськради. Закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання недійсним та скасування рішення державного реєстратора про держану реєстрацію речових прав на нерухоме майно на нежитлове приміщення, яке належить ОСОБА_2 згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 28422122, оскільки справу в цій частині не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Міськради, суд апеляційної інстанції зазначив, що Міськрада є неналежним відповідачем у цій справі в частині позовних вимог щодо оскарження рішення виконавчого комітету Міськради. Суд першої інстанції не врахував та не вирішив питання щодо заміни належного відповідача. Оскільки відповідно до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) заміна сторони чи третьої особи в адміністративній справі допускається лише в суді першої інстанції, то позовна вимога в цій частині не може бути задоволена.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції. 
У касаційній скарзі, серед іншого, йдеться про те, що суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку, що спір у частині оскарження реєстрації права на нежитлове приміщення не є публічно-правовим, вважає, що у цій частині спір має бути розглянутий у порядку адміністративного судочинства.
У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_2 зазначає про необґрунтованість доводів касаційної скарги позивача та просить її залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 4 жовтня 2016 року відкрив касаційне провадження у справі за скаргою ОСОБА_1 .
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 квітня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки позивач оскаржує судові рішення з мотивів порушення судом правил предметної юрисдикції.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій, відповідно до договору купівлі-продажу від 24 лютого 1993 року № 552, посвідченого державним реєстратором Гусятинської державної нотаріальної контори, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 придбали в Малого підприємства «Едельвейс» у рівних частинах по 1/2 частині кожен адміністративний будинок площею 255,6 кв. м з господарською будівлею в АДРЕСА_1 .
Рішенням виконавчого комітету Міськради від 6 липня 1993 року № 54 «Про надання дозволу на переобладнання будинку в жилий будинок громадянам ОСОБА_1 , ОСОБА_2 » надано дозвіл ОСОБА_1 і ОСОБА_2 на переобладнання вказаного будинку на АДРЕСА_1 у жилий будинок жилою площею 140 кв. м.
Згідно з договором про поділ майна від 31 січня 1996 року, укладеним між ОСОБА_1 і ОСОБА_2 , ідеальна частка ОСОБА_2 становить 27/50 будинковолодіння, а ОСОБА_1  - 23/50 будинковолодіння, що знаходиться у АДРЕСА_1 .
Відповідно до вказаного договору про поділ майна та рішення виконкому Міськради від 28 квітня 2009 року за № 71 «Про присвоєння поштових адрес» виділено в окремі номери вищевказані частини будинковолодіння, а саме: ОСОБА_2 визначено адресу: АДРЕСА_1 ; ОСОБА_1 - АДРЕСА_4 .
11 травня 2009 року на підставі свідоцтва про право власності, виданого виконавчим комітетом Міськради 8 травня 2009 року, внесено відомості до Реєстру прав власності на нерухоме майно та проведено реєстрацію права власності на житловий будинок з надвірними будівлями та спорудами на АДРЕСА_4 на ім`я ОСОБА_1 . 
Відповідно до витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 7 травня та 17 липня 2014 року на підставі рішення Гусятинського районного суду від 6 травня 2009 року в Реєстрі прав власності на нерухоме майно 15 квітня 2010 року зареєстровано за ОСОБА_2 право власності на приміщення кафе на АДРЕСА_1 . Цей запис про право власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно скасовано на підставі рішення Апеляційного суду Тернопільської області від 11 лютого 2014 року у справі № 789/293/14.
Виконавчий комітет Міськради рішенням від 18 серпня 2014 року № 57 відмінив своє рішення від 6 липня 1993 року № 54 «Про надання дозволу на переобладнання будинку в жилий будинок громадянам ОСОБА_1 , ОСОБА_2 » у частині щодо громадянки ОСОБА_2 .
З витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22 жовтня 2014 року № 28422122 вбачається, що державним реєстратором реєстраційної служби Гусятинського районного управління юстиції Тернопільської області 22 жовтня 2014 року прийнято рішення № 16649080 про реєстрацію права власності на нежитлове приміщення на АДРЕСА_1 за ОСОБА_2 , форма власності приватна, вид - спільна часткова власність, розмір частки складає 27/50.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Як установлено матеріалами справи,  ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання незаконним та скасування спірного рішення органу місцевого самоврядування, яким відмінено рішення виконавчого комітету Міськради від 6 липня 1993 року № 54 «Про надання дозволу на переобладнання будинку в жилий будинок громадянам ОСОБА_1 , ОСОБА_2 » у частині щодо ОСОБА_2 (раніше ОСОБА_2 ) та визнання недійсною та скасування реєстрації на нежитлове приміщення, яке належить ОСОБА_2 . Позивач вважає, що спірними рішеннями порушуються його права як співвласника майна.
Отже, у цій справі існує спір про право, що унеможливлює його розгляду за правилами адміністративного судочинства. Вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК) у редакції, чинній на час звернення позивача до суду першої інстанції, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
З наведеного можна зробити висновок про те, що правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із житлових відносин.
З огляду на зміст позовної заяви, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК.
Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, у постанові 
від 22 січня 2019 року у справі № 910/12224/17, від 27 березня 2019 року у справі № 2а-1548/10. 
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження лише в частині позовних вимог щодо визнання недійсним та скасування рішення державного реєстратора про держану реєстрацію речових прав на нерухоме майно - нежитлове приміщення, яке належить ОСОБА_2 , не врахував, що позовні вимоги в частині визнання протиправним і скасування рішення виконавчого комітету Міськради, незважаючи на участь у спорі органу місцевого самоврядування, не є публічно-правовими та не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За таких обставин постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, якою закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання недійсним та скасування рішення державного реєстратора про держану реєстрацію речових прав на нерухоме майно - нежитлове приміщення, яке належить ОСОБА_2 , підлягає залишенню без змін. 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки суд апеляційної інстанції розглянув справу в частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Міськрадиз порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року із закриттям провадження у справі у цій частині.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року в частині позовних вимог про визнання неправомірним і скасування рішення виконавчого комітету Хоростківської міської ради Гусятинського району Тернопільської області від 18 серпня 2014 року № 57 «Про заяву гр. ОСОБА_2 » скасувати, а провадження у справі закрити. 
3. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року про закриття провадження в частині позовних вимог про визнання недійсною і скасування реєстрації права власності на нежитлове приміщення, яке належить ОСОБА_2 згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 28422122, - залишити без змін.
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	С. В. Бакуліна	В. С. Князєв	
 	В. В. Британчук	Н. П. Лященко	
 	М. І. Гриців	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима	О. М. Ситнік	
 	В. І. Данішевська	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	О. Г. Яновська	
 	О. С. Золотніков