УХВАЛА

03 січня 2020 року 
Київ
справа №9901/626/19
адміністративне провадження №П/9901/626/19

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Соколова В.М., розглянувши матеріали адміністративного позову громадянина США ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Посольства США в Україні про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, 
УСТАНОВИВ:
Позивач - громадянин США ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, як до суду першої інстанції, з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Посольства США в Україні про: 
1) визнання протиправною бездіяльності суб`єктів владних повноважень: Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України і Посольства США в Україні по недотриманню умов Договору між Україною та Сполученими Штатами Америки про заохочення та взаємний захист інвестицій, ратифікованого Законом України від 21 жовтня 1994 року № 226/94-ВР, та неналежному контролю за його виконанням на території України органами державної влади;
2) зобов`язання суб`єктів владних повноважень: Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України і Посольства США в Україні вчинити дії, спрямовані на поновлення прав іноземного інвестора громадянина США ОСОБА_1 та інвестиційних прав його американської компанії «Telephone Intelligent Systems» (1191 Compass Ln # 203, Foster City, California 94404, США), установлених умовами Договору між Україною та Сполученими Штатами Америки про заохочення та взаємний захист інвестицій, ратифікованого Законом України від 21 жовтня 1994 року № 226/94-ВР, та Законом України від 13 березня 1992 року № 2198-XII «Про іноземні інвестиції» (у редакції станом на 30 квітня 1999 року, що діяла на час припинення інвестиційної діяльності). 
За приписами частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1)   подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6)   немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі (частина друга статті 171 КАС України).
Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження у справі за адміністративним позовом громадянина США ОСОБА_1 , Верховний Суд ураховує наступне.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
У розумінні положень процесуального закону, адміністративний суд - це суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ (пункт 3 частини першої статті 4 КАС України).
Главою 2 розділу І КАС України визначено правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції. При цьому КАС України розрізняє предметну, інстанційну та територіальну юрисдикцію (підсудність).
Згідно із частиною третьою статті 27 КАС України підсудність окремих категорій адміністративних справ визначається цим Кодексом.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Зазначений перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Системний аналіз зазначених норм процесуального закону свідчить, що до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції відносяться справи, зокрема щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України та Президента України.
Відтак, ураховуючи вимоги інстанційної та виключної підсудності, визначені статтями 22, 27 та 266 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні лише ті із заявлених позивачем вимог, які звернені до Президента України та Верховної Ради України.
Водночас, статтею 20 КАС України закріплено правила розмежування предметної юрисдикції адміністративних судів, а саме визначено перелік справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним, та справ, які підсудні окружним адміністративним судам.
З адміністративного позову слідує, що позивач об`єднав позовні вимоги як до Президента України та Верховної Ради України, які, з урахуванням положень дотримання інстанційної підсудності, визначеної статтею 22 КАС України, підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, так і до Кабінету Міністрів України, які підсудні Окружному адміністративному суду міста Києва.
Більше того, в адміністративному позові ОСОБА_1 заявив позовні вимоги до Посольства США в Україні, тобто до юридичної особи, яка не є суб`єктом владних повноважень.
Визначення поняття «суб`єкт владних повноважень» наведено у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України. Так, суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Посольство США в Україні не є юридичною особою відокремленою від Уряду США, тобто, не є органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, не здійснює будь-які публічно-владні управлінські функції на території України. 
Отже, Посольство США в Україні не є суб`єктом владних повноважень у розмінні КАС України, тому не може виступати в якості відповідача за адміністративним позовом.
В силу пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, у яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
Згідно із частиною першої статті 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
При цьому, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята статті 172 цього Кодексу).
За частиною шостою статті 172 КАС України суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. Розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.
Отже, визначальною умовою для роз`єднання позовних вимог є та обставина, що таке роз`єднання сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. Водночас, таке роз`єднання може мати місце лише у тому випадку, якщо кожна з виділених вимог може бути предметом розгляду у тому суді, який роз`єднав позовні вимоги.
Разом із тим, у даному випадку роз`єднання позовних вимог з їх подальшим розглядом Верховним Судом є неможливим, оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 , заявлені до Кабінету Міністрів України, не підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції. 
Верховний Суд вважає безпідставними наведені в адміністративному позові посилання позивача на те, що з огляду на вимоги статей 21, 22 КАС України заявлені ним позовні вимоги є пов`язаними між собою та якщо одна із вимог віднесена до юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції, то саме цей суд повинен розглядати відповідний позов, позаяк об`єднання в одне провадження заявлених позовних вимог, частина яких підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції, а решта - окружному адміністративному суду, за правилами цих статей не передбачено.
Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 27 червня 2019 року у справі № 9901/189/19.
У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).
У контексті спірних правовідносин Суд вважає, що право позивача на доступ до суду не є абсолютним. Це право підлягає дозволеним КАС України обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності позовної заяви. 
Крім того, у пунктах 23, 24 та тексті свого рішення у справа «Сокуренко і Стригун проти України» (№ 29458/04 та № 29465/04) ЄСПЛ зазначив, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом»; фраза «встановленим законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів; вимога стосовно того, що суд має бути «встановленим законом» є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві; вся організаційна система судів, включаючи не тільки питання, які підпадають під юрисдикцію певних видів судів, але також встановлення окремих судів та визначення їх місцевої юрисдикції (Coeme and others v. Belgium № 32492/96).
Тому, виходячи з принципу правової визначеності, Верховний Суд не може вважатися «судом, встановленим законом» при розгляді позовних вимог ОСОБА_1, які заявлені до Кабінету Міністрів України.
За таких обставин, адміністративний позов підлягає поверненню позивачеві з усіма доданими до неї документами, оскільки позивачем у позовній заяві об`єднані вимоги, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.
Керуючись статтями 22, 169, 172, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, 
УХВАЛИВ:
Позовну заяву громадянина США ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Посольства США в Україні про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - повернути позивачеві.
Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка подала позовну заяву.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

...........................

В.М. Соколов,
Суддя Верховного Суду