ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
05 лютого 2020 року           справа №200/12178/19-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., Міронової Г.М., за участю секретаря судового засідання – Ашумова Т.Е., представника позивача – адвоката – Берзінь С.Л., представника відповідача – Редченко С.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Представника позивача - адвоката - Берзінь Сергія Людвиговича на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року (головуючий суддя І інстанції – Смагар С.В.), складене в повному обсязі 13 листопада 2019 року в м. Слов`янськ Донецької області, у справі № 200/12178/19-а за позовом ОСОБА_1 до Соледарської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 29 серпня 2019 року № 7/46-1066 в частині, зобов`язання вчинити певні дії, -

                                                        ВСТАНОВИВ:

15 жовтня 2019 року позивач, ОСОБА_1 звернулась до  Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Соледарської міської ради про:
-          визнання протиправним та скасування рішення відповідача 46 сесії Соледарської міської ради 7 скликання № 7/46-1066 від 29 серпня 2019 року в частині відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Васюківського старостинського округу № 3, яка знаходиться в межах земель сільськогосподарського призначення (кадастровий номер 1420981000:02:045:0010)комунальної власності Соледарської міської територіальної громади, у формі неприйняття рішення по п.1.13. (питання надання дозволу) та виключення п. 1.13. з цього рішення;
-          зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Васюківського старостинського округу № 3, яка знаходиться в межах земель сільськогосподарського призначення (кадастровий номер 1420981000:02:045:0010)комунальної власності Соледарської міської територіальної громади (а.с. 5-9).
Рішенням  Донецького окружного  адміністративного  суду  від 13 листопада 2019 року  позовні вимоги задоволені частково. Зобов`язано Соледарську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 гектара для ведення особистого селянського господарства на території Васюківського старостинського округу № 3, яка знаходиться в межах земель сільськогосподарського призначення (кадастровий номер: 1420981000:02:045:0010) комунальної власності Соледарської міської об`єднаної територіальної громади та прийняти відповідне вмотивоване рішення, з урахуванням правової позиції суду, наданої у цьому рішенні.   В іншій частині у задоволенні позовних вимог відмовлено (а.с. 39-41).
Не погодившись із судовим рішенням представник позивача подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив суд скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку про неможливість втручання у дискреційній повноваження з питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.
Вважає, що ефективним способом порушеного права позивача є задоволення вищевказаних вимог для не затягування вирішення цього питання (а.с. 44-47).
Представник позивача в судовому засіданні надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі, просив суд її задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечували проти задоволення позовних вимог.
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянкою України, про що свідчить паспорт серії НОМЕР_1 , виданого 30 грудня 1996 року, РНОКПП НОМЕР_2 (а.с. 16-17).
Позивач  звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області із клопотанням стосовно надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,0000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, для ведення особистого селянського господарства на території Соледарської міської об`єднаної територіальної громади (колишня Васюківська сільська рада) Бахмутського району Донецької області (за межами населених пунктів).
18 січня 2019 року за вихідним № П-6313/0-112/0/37-19 за результатами розгляду клопотання позивача Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області надало відповідь, в якій зазначило, що відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. На підставі вищевикладеного, для вирішення порушеного питання у клопотанні пропоноване позивачу звернутися до Соледарської міської об`єднаної територіальної громади Бахмутського району Донецької області (а.с. 15).
21 червня 2019 року позивач звернулась до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею до 2,00 га для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення Васюківського старостинського округу № 3 комунальної власності Соледарської міської об`єднаної територіальної громади (а.с. 13, 25).
22 липня 2019 року позивач звернулась до відповідача із зверненням щодо можливості отримання у власність земельної ділянки за межами населених пунктів колишньої Васюківської сільської ради, яке було зареєстровано за вхідним № П-67-18-25.
Відповідач, розглянувши звернення позивача від 22 липня 2019 року надав відповідь листом від 30.08.2019 року за № П-67-18-25, в якому зазначив, що до Соледарської міської ради позивачем була подана заява від 21 червня 2019 року з додаванням викопіювання місця розташування відповідної земельної ділянки щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею до 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Соледарської міської об`єднаної територіальної громади за межами населених пунктів колишньої Васюківської сільської ради. Поданий пакет документів було розглянуто Соледарською міською радою та підготовлено і винесено на розгляд сесії міської ради проект рішення «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок». За результатами розгляду даного проекту рішення пункт 1.12 було виключено у зв`язку із запереченням виконуючого обов`язки старости Васюківського Старосинського округу № 5 ОСОБА_2 , які базуються на бажанні жителів громади створити па визначеній земельній ділянці - громадські пасовища (а.с. 12).
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, за результатами розгляду заяви позивача відділом земельних ресурсів Соледарської міської ради було підготовлено та винесено на розгляд проект рішення міської ради «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», що підтверджується витягом з протоколу № 47- 46 сесії міської ради 7 скликання ( а.с.11,30).
Враховуючи заперечення виконуючого обов`язки старости Васюківського старостинського округу № 3 ОСОБА_3 , яке надійшло до відповідача 9 серпня 2019 року та зареєстровано за № 3191/18-26 (а.с. 26-27), щодо відкладення розгляду заяви позивача доки не сформуються території громадських пасовищ та сіножатей на території Васюківського старостинського округу № 3 задля задоволення громадських потреб мешканців сіл, відповідачем   «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» за виключенням пунктів 1.12 та 1.13, які стосувалися надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в яких розглядаються заяви позивача та ОСОБА_4 , що підтверджується   витягом з протоколу № 47 46 сесії міської ради 7 скликання та змістом рішення міської ради. 
Тобто питання щодо розгляду зави позивача було знято з розгляду на  засіданні  46 сесії  міської ради та фактично не розглядалось та рішення щодо заяви позивача депутатами не приймалось (а.с. 31-33).
6 вересня 2019 року позивач звернулась з письмовим повідомленням до відповідача (вхідний № 3567/18-26) про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу Соледарською міською радою (а.с. 34).
Відповідач розглянув письмове повідомлення позивача та листом від 7 жовтня 2019 року за № 2886/18-19 повідомив про необхідність додати договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що передбачено абзацом 3 пункту 7 статті 118 та частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України (а.с. 35).
Не погодившись з прийнятим радою рішенням, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що   позивач просить скасувати рішення відповідача від 29 серпня 2019 року за № 7/46-1066   , проте дане рішення не стосується позивача , тому найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права є  зобов`язання раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з урахуванням правової позиції суду, наданої у цьому рішенні.
Суд апеляційної інстанції погоджується з рішенням суду першої інстанції, з наступних підстав.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Судом першої інстанції встановлено (та не є спірним під час апеляційного перегляду справи), що рішенням Соледарської міської ради № 7/46-1066 від 29 серпня 2019 року «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки» питання щодо надання такого дозволу ОСОБА_1 не вирішено з огляду на наявність заперечень в.о. старости Васюківського старостинського округу № 3 ОСОБА_3 та винесення питання щодо надання дозволу на окреме голосування.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання.
У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
За такого правового регулювання суд апеляційної інстанції вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Однак, як вбачається зі спірного рішення ради від 29 серпня 2019 року  № 7/46-1066, питання щодо надання дозволу позивачу не вирішено, позивачу не було відмовлено у наданні дозволу, оскільки зазначене питання не було предметом розгляду сесії міської ради, а було вирішено відкласти доопрацювання зазначеного питання.
Суд апеляційної інстанції вбачає порушення прав позивача лише в частині не вирішення( не розгляду) питання щодо надання дозволу або відмови у такому наданні, що унеможливлює надання судом оцінки правомірності прийнятого рішення (негативного або позитивного) для позивача. 
При цьому, у випадку затягування процедури вирішення питання щодо надання дозволу втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.
Отже рішення суду першої інстанції щодо зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21 червня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 гектара для ведення особистого селянського господарства на території Васюківського старостинського округу № 3, яка знаходиться в межах земель сільськогосподарського призначення (кадастровий номер: 1420981000:02:045:0010) комунальної власності Соледарської міської об`єднаної територіальної громади та прийняти відповідне вмотивоване рішення, з урахуванням правової позиції суду, наданої у цьому рішенні - є правомірним.
Суд апеляційної інстанції ще раз наголошує на неможливості надання оцінки правомірності прийнятого рішення в частині порушення прав позивача, оскільки питання щодо надання дозволу або відмови у його наданні радою не вирішено.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального прав
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а  доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
З  огляду на зазначене та відповідно до  вимог ст.ст.134,139 КАС України, не підлягають задоволенню вимоги   представника апелянта щодо стягнення з відповідача витрат на професійну правничу допомогу.
Керуючись статтями 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

                                                      ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу представника позивача - адвоката - Березінь Сергія Людвиговича – залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду 13 листопада 2019 року по справі № 200/12178/19-а – залишити без змін.
Вступну та резолютивну частини постанови проголошені в судовому засіданні 05 лютого 2020 року
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання  повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 06 лютого 2020 року.

        Судді                                                                                        Т.Г.Арабей 
                                                                                                              І.В. Геращенко 
                                                                                                      Г.М. Міронова