П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
18 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 560/1679/19
Провадження № 11-1000апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року (суддя Матущак В. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року (судді Іваненко Т. В., Сторчак В. Ю., Граб Л. С.) у справі № 560/1679/19 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому (далі - Управління) про зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління, у якому просив зобов`язати відповідача виконати необхідні вимоги закону і внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) за заявами позивача про злочини від 06 та 17 грудня 2018 року.
2.   Позов мотивовано протиправною, на думку позивача, бездіяльністю відповідача щодо невнесення відомостей до ЄРДР за його заявами про злочини.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 04 червня 2019 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4.   Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 04 липня 2019 року ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду залишив без змін.
5.   Рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовано тим, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування та прокуратури до суду має здійснюватися в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України), а не КАС України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.   Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що суди порушили норми матеріального та процесуального права.
7.   На думку скаржника, цей спір є публічно-правовим, а відтак має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
8.   На підставі викладеного  ОСОБА_1  просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
Позиція інших учасників справи
9.   У відзиві на касаційну скаргу Управліннязазначило, що вважає подану позивачем касаційну скаргу безпідставною, необґрунтованою, невмотивованою та такою, що не підлягає задоволенню.
10.        На думку Управління, суд першої інстанції належним чином визначив характер спору, установив предмет та підстави заявлених позовних вимог, унаслідок чого дійшов правильного висновку щодо неналежності цього спору до юрисдикції адміністративних судів.
11.        У зв`язку з викладеним відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги у повному обсязі, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Рух касаційної скарги
12.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 серпня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 13 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
13.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
14.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
15.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16.        На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
17.        Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
18.        Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
19.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
20.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
21.        Як установили суди попередніх інстанцій, позивач оскаржує протиправну, на його думку, бездіяльність Управління щодо невнесення відомостей до ЄРДР за його заявами про злочини від 06 та 17 грудня 2018 року.
22.        Відповідно до частини першої статті 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
23.        Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 КПК України кримінальне провадження - досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність.
24.        На підставі частини першої статті 214 КПК України слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов`язаний внести відповідні відомості до ЄРДР, розпочати розслідування та через 24 години з моменту внесення таких відомостей надати заявнику витяг з ЄРДР. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
25.        Частиною другою статті 214 КПК України, зокрема, визначено, що досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.
26.        Здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до реєстру або без такого внесення не допускається і тягне за собою відповідальність, встановлену законом (частина третя статті 214 КПК України).
27.        Частиною четвертою статті 214 КПК України передбачено, що слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов`язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається.
28.        Конституційний Суд України в Рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому КПК України, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери.
29.        У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що, здійснюючи перевірку заяв і повідомлень про злочини, прокурор, слідчий, орган дізнання діють до порушення кримінальної справи, однак вдаються до тих же способів і прийомів, що й під час збирання доказів у кримінальній справі. Отже, правовідносини, що мають місце під час розгляду заяв про злочини, за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними. Тому перевірка скарг на рішення, дії чи бездіяльність указаних суб`єктів владних повноважень має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки й оцінки доказів у кримінальній справі, тобто судом із розгляду кримінальних справ. Зазначене обумовлює висновок, що компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд скарг щодо прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб`єктом владних повноважень стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.
30.        При цьому Конституційний Суд України в цій справі вирішив, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб`єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві.
31.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК України на досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора: бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
32.        Згідно із частиною другою статті 303 КПК України скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314-316 цього Кодексу.
33.        Отже, наведеними правовими нормами визначено суб`єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.
34.        Оскільки звернення позивача до суду обумовлено нездійсненням відповідачем передбачених КПК України процесуальних дій, у межах спірних правовідносин позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
35.        Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі № 813/1595/18 (провадження № 11-1391апп18). 
36.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки вирішення цього спору має здійснюватися у порядку, визначеному КПК України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
37.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
38.        Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39.        Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, Велика Палата Верховного Суду залишає касаційну скаргу  ОСОБА_1 без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 червня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       В. С. Князєв
                                                Т. О. Анцупова                                                      Л. М. Лобойко
                                                С. В. Бакуліна                                                       Н. П. Лященко
                                                В. В. Британчук                                                        О. Б. Прокопенко
                                                Ю. Л. Власов                                                              Л. І. Рогач
                                                М. І. Гриців                                                            О. С. Ткачук
                                                Д. А. Гудима                                                              В. Ю. Уркевич
                                                Ж. М. Єленіна                                                       О. Г. Яновська
                                                О. Р. Кібенко