Постанова 
Іменем України                                  
 
19 лютого 2020 року
м. Київ
 
справа № 645/3493/18
 
провадження № 61-22252св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Луспеника Д. Д. 
суддів: Воробйової І. А., Гулька Б. І., Лідовця Р. А. (суддя-доповідач),   Черняк Ю. В.,
 
учасники справи:
позивач - заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3                     в інтересах держави в особі Харківської міської ради,
відповідач -  ОСОБА_1 ,
третя особа -Управління освіти адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного суду                від 07 листопада 2019 року у складі колегії суддів: Тичкової О. Ю.,    Котелевець А. В., Піддубного Р. М.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
1.     Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У червні 2018 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури         № 3, в інтересах держави в особі Харківської міської ради, звернувся до суду з позовом до  ОСОБА_1 , третя особа - Управління освіти адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради, про звільнення земельної ділянки та приведення її у попередній стан.
 
Заява мотивована тим, що згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за ОСОБА_1 зареєстроване право власності на нежитлове приміщення літ. «Б-2», гараж НОМЕР_1 , загальною площею                   20,9 кв. м, розташований за адресою: АДРЕСА_1 . Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22 березня 2018 року у справі № 820/4422/17 державна реєстрація права власності ОСОБА_1 на вказаний гараж скасована. 
Вказував, що розташування гаражу чинить перешкоди у фактичному поновленні порушеного права територіальної громади міста Харкова на земельну ділянку, самовільно зайняту під час його самовільного будівництва, що є підставою представництва прокурором інтересів держави в особі Харківської міської ради. Місцевою прокуратурою № 3 здійснювалось процесуальне керівництво досудовим розслідуванням у кримінальному проваджені № 12017220460003494 за підозрою голови правління ГБТ «Нізмений» ОСОБА_2 у скоєнні злочину, передбаченого частиною третьою статті 197-1 КК України. Під час досудового розслідування встановлено, що рішенням Харківської міської ради № 474 від 27 березня 2002 року гаражному кооперативу ГБТ «Нізмений» надано земельну ділянку площею 4 235,33 кв. м за адресою: АДРЕСА_1 . Згідно із затвердженим проектом на будівництво гаражних боксів ГБТ «Нізмений», передбачено будівництво лише одноповерхових гаражів, що підтверджується проектною документацією гаражного кооперативу. У подальшому, голова правління ГБТ «Нізмений» ОСОБА_2 прийняв ОСОБА_1 у члени ГБТ «Нізмений», розробив проект та надав дозвіл на здійснення самовільного будівництва гаражу загальним розміром 6 метрів у довжину та 3,48 метрів у ширину на самовільно зайнятій земельній ділянці, що належить до комунальної власності, та відноситься до земель КЗ «Харківська загальноосвітня школа 1-3 ступенів № 145 Харківської міської ради». Земельна ділянка під гаражем використовується ОСОБА_1 без державної реєстрації прав, оскільки правовстановлюючі документи, що посвідчують право власності або користування на земельну ділянку, відсутні.
Також зазначено, що з часу встановлення факту порушень вимог законодавства при використанні ОСОБА_1 спірної землі (червень 2017 року) до теперішнього часу не вживались заходи захисту у судовому порядку порушених прав територіальної громади м. Харкова та відповідні позови до відповідача з цим же предметом та з цих же підстав до судів не пред`являлись, що є підставою для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Харківської місцевої ради.
Ураховуючи наведене, прокурор просив суд зобов`язати  ОСОБА_1 звільнити самовільно зайняту земельну ділянку площею 20,9 кв. м, привівши її у попередній стан для подальшого використання шляхом знесення самовільно збудованого об`єкту нерухомості - гаражного боксу              НОМЕР_1, розташованого на другому поверсі двоповерхової будівлі                                 на АДРЕСА_1 .
 
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
 
Ухвалою Фрунзенського районного суду м. Харкова від 02 липня 2019 року у складі судді Бондарєвої І. В. позов заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
 
Судове рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що звертаючись до суду з позовом, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 не з`ясував причин, які перешкоджають Харківській міській раді самостійно захистити свої інтереси, які збігаються з інтересами держави, та не повідомив про них суду. Тобто, прокурор не підтвердив підстав для представництва інтересів держави, у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
 
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції
 
Постановою Харківського апеляційного суду від 07 листопада 2019 року апеляційну скаргу керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 задоволено.
Ухвалу Фрунзенського районного суду м. Харкова від 02 липня 2019 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Судове рішення мотивовано тим, що Харківська міська рада в особі територіальних та виконавчих органів з серпня 2017 року знала про порушення земельних прав територіальної громади м. Харкова самовільним будівництвом гаражних боксів за адресою: АДРЕСА_1 , однак із самостійним позовом про захист права власності та знесення самочинного будівництва не звернулася. Така тривала бездіяльність органу місцевого самоврядування є підставою для здійснення прокуратурою представництва інтересів органу відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Суд першої інстанції помилково залишив без розгляду поданий Харківською місцевою прокуратурою № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради позов через відсутність виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У касаційній скарзі, поданій у грудні 2019 року до Верховного Суду,                                ОСОБА_1 , посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції і залишити в силі ухвалу Фрунзенського районного суду м. Харкова                        від 02 липня 2019 року.
 
Аргументи учасників справи
 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
 
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд не звернув увагу, що прокурор не довів необхідності захисту саме ним інтересів держави.
Вказує, що суд не звернув увагу на те, що прокурор повідомив Харківську міську раду про те, що готує позов 21 червня 2018 року, а звернувся до суду з цим позовом вже на наступний день, не отримавши результатів розгляду вказаного повідомлення.
 
Відзив на касаційну скаргу учасниками процесу до суду подано не було.
 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою судді Верховного Суду від 17 грудня 2019 року відкрито провадження у справі та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 05 лютого 2020 року справу призначено до розгляду.

 
 
2.     Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
 
Відповідно до частини другої розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
Положенням частини другої статті 389 ЦПК України (тут і далі у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Касаційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Відповідно до вимог частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Згідно із частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
 
Оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги його висновків не спростовують.
 
Відповідно до частини четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
 
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
 
Згідно з пунктом 3 частини першої статі 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина друга 2 статті 129 Конституції України).
 
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).
 
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».
 
У частині третій статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
 
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави»
 
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року                № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
 
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону «Про прокуратуру».
 
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
 
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
 
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
 
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
 
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
 
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
 
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
 
Верховний Cуд неодноразово звертав увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
 
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
У частині четвертій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
 
Вказані висновки містяться в постанові Верховного Суду від 20 червня            2019 року в цивільній справі № 648/2821/18 (провадження № 61-8684св19) та правильно були взяті до уваги судом апеляційної інстанції.
 
Встановивши, що Харківська міська рада в особі територіальних та виконавчих органів з серпня 2017 року знала про порушення земельних прав територіальної громади м. Харкова самовільним будівництвом гаражних боксів за адресою: АДРЕСА_1 , однак із самостійним позовом про захист права власності та знесення самочинного будівництва не звернулася, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку, що така тривала бездіяльність органу місцевого самоврядування є підставою для здійснення прокуратурою представництва інтересів органу відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а суд першої інстанції помилково залишив без розгляду поданий Харківською місцевою прокуратурою № 3 в інтересах держави в особі Харківської міської ради позов через відсутність виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави.
 
Доводи касаційної скарги про те, що прокурор належно не довів підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави, є безпідставними, оскільки прокурор вказував, що з часу встановлення факту порушень вимог законодавства при використанні ОСОБА_1 спірної землі (червень 2017 року) до теперішнього часу не вживались заходи захисту у судовому порядку порушених прав територіальної громади м. Харкова та відповідні позови до відповідача з цим же предметом та з цих же підстав до судів не пред`являлись, що є підставою для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Харківської місцевої ради.
Апеляційний суд взяв до уваги доводи прокурора, перевірив їх та надав їм належну правову оцінку.
 
Посилання заявника на те, що прокурор повідомив Харківську міську раду про те, що готує позов 21 червня 2018 року, а звернувся до суду з цим позовом вже на наступний день, неотримавши результатів розгляду вказаного повідомлення, не впливає на висновки суду апеляційної інстанції та не спростовує обізнаність Харківської місцевої ради про можливе порушення прав територіальної громади м. Харкова й тривалу бездіяльність щодо відновлення цих прав у суді.
 
Інші доводи, наведені в обґрунтування касаційної скарги, не можуть бути підставами для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції, оскільки вони не підтверджуються матеріалами справи, ґрунтуються на неправильному тлумаченні заявником норм процесуального права й зводяться до необхідності переоцінки судом доказів, що відповідно до вимог статті 400 ЦПК України не входить до компетенції суду касаційної інстанції. 
Наведені у касаційній скарзі доводи були предметом дослідження у суді апеляційної інстанції з наданням відповідної правової оцінки всім фактичним обставинам справи, яка ґрунтується на вимогах законодавства, і з якою погоджується суд касаційної інстанції.
 
Згідно із частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
 
Оскільки доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують, на законність та обґрунтованість його судового рішення не впливають, колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову без змін.
 
Керуючись статтями 400, 402, 409, 410, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
 
Постанову Харківського апеляційного суду від 07 листопада 2019 року залишити без змін.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий   Судді:	Д. Д. Луспеник   І. А. Воробйова   Б. І. Гулько   Р. А. Лідовець   Ю. В. Черняк