ПОСТАНОВА
Іменем України

29 січня 2020 року 
Київ
справа №825/1017/17
провадження №К/9901/36728/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Бобровицького об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Бобровицького об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Соломко І. І., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Безименної Н. В., суддів: Бєлової Л. В., Кучми А. Ю.
І. Суть спору
1. У червні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Бобровицького об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області (далі - Бобровицький ОУПФУ в Чернігівській області), в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області від 30 березня 2017 року № 17-Ос в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу обслуговування громадян Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу обслуговування громадян Бобровицького ОУПФУ в Чернігівській області;
1.3. стягнення з Бобровицького ОУПФУ в Чернігівській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В мотивування позову зазначає, що, починаючи з 09 квітня 1996 року позивач працювала в Управлінні Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області на різних посадах, останню з яких обіймала посаду головного спеціаліста відділу обслуговування громадян.
2.1. Однак, наказом Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області від 30 березня 2017 року № 17-Ос позивача звільнено із займаної посади за пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".  
2.2. Підстава прийняття оскаржуваного наказу зумовлена реорганізацією територіальних органів Пенсійного фонду України відповідно до наказу від 11 січня 2017 року № 1-Ос, який видано на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 988 "Деякі питання функціонування територіальних органів Пенсійного фонду України".
2.3. Стверджує, що в попередженнях про її вивільнення у зв`язку із реорганізацією державного органу, не було запропоновано всі вакантні посади, які б вона могла зайняти відповідно до своєї кваліфікації.
2.4. Вважаючи своє звільнення з посади незаконним, ОСОБА_1 з метою захисту своїх прав звернулася до суду з вимогою про скасування наказу щодо її звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 , починаючи з 09 квітня 1996 року, працювала в територіальних органах Пенсійного фонду України на різних посадах. Наказом від 01 липня 2015 року позивача призначено на посаду головного спеціаліста відділу обслуговування громадян Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області.
4. 21 грудня 2016 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 988 "Деякі питання функціонування територіальних органів Пенсійного фонду України", якою затверджено рішення про реорганізацію деяких територіальних органів Пенсійного фонду України шляхом приєднання до окремих органів Пенсійного фонду України.
5. На виконання наведеної постанови Кабінету Міністрів України видано наказ від 11 січня 2017 року № 1-Ос "Про здійснення заходів щодо припинення Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області", яким попереджено, зокрема, позивача про припинення діяльності управління Пенсійного фонду в Бобровицькому районі Чернігівської області та можливе вивільнення працівників управління згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (пункт 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). 
6. З вищевказаним наказом позивач ознайомлена 11 січня 2017  року, про що міститься її особистий підпис.
7. Відповідно до наказу Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області від 30 березня 2017 року № 17-Ос ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста відділу обслуговування громадян управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області у зв`язку з реорганізацією на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", з виплатою вихідної допомоги у розмірі середнього місячного заробітку. Виплачено компенсацію за частину невикористаної щорічної основної оплачуваної відпустки тривалістю 22 календарних дні за період з 05 січня 2016 року по 04 січня 2017 року та тривалістю 7 календарних днів за період з 05 січня 2017 року по 30 березня 2017 року відповідно до статті 24 Закону України "Про відпустки".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, позовні вимоги задоволено частково.
8.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області від 30 березня 2017 року № 17 Ос в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу обслуговування громадян Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області.
8.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу обслуговування громадян Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області з 31 березня 2017 року.
8.3. Стягнути з Бобровицького ОУПФУ в Чернігівській області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 31 березня 2017 року по 10 жовтень 2017 року у сумі 30454,18 гривень.
8.4. В решті позову - відмовлено. 
9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Управлінням Пенсійного фонду України у Бобровицькому районі Чернігівської області не виконано обов`язку з працевлаштування позивача та не доведено неможливості переведення ОСОБА_1 на іншу роботу за її згодою.
10. Зазначена позиція підтримана Київським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження 
11. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення.
12. Свою касаційну скаргу мотивує неврахуванням судами першої та апеляційної інстанцій проведеної реорганізації територіальних органів Пенсійного фонду України, внаслідок якої відбулися структурні зміни, а відтак оскаржуваний наказ про звільнення позивача є правомірним. Разом з цим вказує, що суди, поновлюючи позивача в Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області, при цьому стягнувши середній заробіток за час вимушеного прогулу саме з Бобровицького ОУПФУ в Чернігівській області, прийшли до хибного висновку, оскільки позивач жодним чином не перебував у трудових відносинах з Бобровицьким ОУПФУ в Чернігівській області.
13. Водночас позивач у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
18. Загальні підстави звільнення працівників визначені КЗпП України.
19. За змістом статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємств, установ, організацій, скорочення численності або штату працівників.
Звільнення з цих підстав допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.
20. Відповідно до статті 42 КЗпП України при скороченні чисельності чи штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.
При рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається:
1) сімейним - при наявності двох і більше утриманців;
2) особам, в сім`ї яких немає інших працівників з самостійним заробітком;
3) працівникам з тривалим безперервним стажем роботи на даному підприємстві, в установі, організації;
4) працівникам, які навчаються у вищих і середніх спеціальних учбових закладах без відриву від виробництва;
5) учасникам бойових дій, інвалідам війни та особам, на яких поширюється чинність Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту";
6) авторам винаходів, корисних моделей, промислових зразків і раціоналізаторських пропозицій;
7) працівникам, які дістали на цьому підприємстві, в установі, організації трудове каліцтво або професійне захворювання;
8) особам з числа депортованих з України, протягом п`яти років, з часу повернення на постійне місце проживання до України;
9) працівникам з числа колишніх військовослужбовців строкової служби та осіб, які проходили альтернативну (невійськову) службу, - протягом двох років з дня звільнення їх зі служби.
Перевага в залишенні на роботі може надаватися й іншим категоріям працівників, якщо це передбачено законодавством України.
21. У свою чергу, відповідно до пункту 12 статті 1 Закону України "Про вищу освіту" кваліфікація - офіційний результат оцінювання і визнання, який отримано, коли уповноважена установа встановила, що особа досягла компетентностей (результатів навчання) відповідно до стандартів вищої освіти, що засвідчується відповідним документом про вищу освіту.
22. За визначенням пунктів 8, 13, 20, 21 статті 1 Закону України "Про вищу освіту" компетентність - динамічна комбінація знань, вмінь і практичних навичок, способів мислення, професійних, світоглядних і громадянських якостей, морально-етичних цінностей, яка визначає здатність особи успішно здійснювати професійну та подальшу навчальну діяльність і є результатом навчання на певному рівні вищої освіти; галузь знань - основна предметна область освіти і науки, що включає групу споріднених спеціальностей, за якими здійснюється професійна підготовка; спеціальність - складова галузі знань, за якою здійснюється професійна підготовка; спеціалізація - складова спеціальності, що визначається вищим навчальним закладом та передбачає профільну спеціалізовану освітньо-професійну чи освітньо-наукову програму підготовки здобувачів вищої та післядипломної освіти.
23. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
24. Так, нормами спеціального законодавства, а саме частиною першою статті 83 Закону № 889-VІІ передбачено, що державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".
25. У відповідності до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VІІ підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
26. Частиною третьою статті 87 Закону № 889-VІІ встановлено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.
Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення має право поворотного прийняття на службу за його заявою, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
27. Приписами частин першої та третьої статті 49-2 КЗпП України обумовлено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
28. За змістом статті 235 КЗпП України, у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Виходячи з положень статті 40 КЗпП України, розірвання трудового договору можливе як при ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, так і при скороченні чисельності або штату працівників.
30. При цьому, з урахуванням приписів статті 49-2 КЗпП України власник або уповноважений ним орган одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці зобов`язаний запропонувати працівнику всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації.
31. З аналізу наведених норм слідує, що визначальним критерієм для визначення наявності переважного права на залишенні на роботі при скороченні чисельності штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, або реорганізації є саме рівень кваліфікації працівника та продуктивність праці.
32. Водночас, кваліфікація як рівень досягнення компетентності є результатом навчання на певному рівні вищої освіти, який визначає здатність особи успішно здійснювати професійну діяльність у певній галузі.
33. При цьому, саме Закон № 889-VIII вводить поняття рівнозначної посади, як посади державної служби, що належать до однієї групи оплати праці з урахуванням юрисдикції державного органу.
34. У пункті 19 постанови Пленуму Верховного Суду України від 06 листопада 1992 року № 9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" містяться роз`яснення, згідно з якими при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1 статті 40 КЗпП України суди зобов`язані з`ясувати, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.
35. З матеріалів справи вбачається, що наказом від 11 січня 2017 року № 1-Ос "Про здійснення заходів щодо припинення Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області" попереджено зокрема, позивача про можливе вивільнення працівників управління згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України).
36. Водночас, в матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували, що позивачу пропонувались вакантні посади чи докази відмови позивача від переведення на іншу посаду, що свідчить про невиконання вимоги трудового законодавства щодо надання працівнику пропозиції іншої роботи в новоутвореній установі, яка буде виконувати повноваження реорганізованих.
37. Доводи відповідача на те, що гранична чисельність працівників скоротилась на 28,5 осіб, а тому відповідач не мав можливості пропонувати наявні вакантні посади всім працівникам є необґрунтованими, оскільки роботодавець зобов`язаний запропонувати працівникові всі наявні вакантні посади, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації.
38. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність оскаржуваного наказу Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області від 30 березня 2017 року № 17-Ос щодо звільнення позивача за пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України).
39. Натомість, Верховний Суд зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій, поновлюючи позивача на посаді головного спеціаліста відділу обслуговування громадян Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області, яке, в свою чергу, не є стороною у цій справі, не звернули увагу на доводи відповідача щодо припинення Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області як юридичної особи.
40. Водночас, вирішуючи позовну вимогу стосовно середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача, стягують його з Бобровицького ОУПФУ в Чернігівській області.
41. Слід зауважити, що, як відповідач у касаційній скарзі, так і позивач у запереченні на касаційну скаргу, наголошують про неможливість виконати судове рішення в частині поновлення позивача на посаді головного спеціаліста відділу обслуговування громадян Управління Пенсійного фонду України в Бобровицькому районі Чернігівської області, оскільки до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців 03 квітня 2017 року внесено запис № 10411120013000316 щодо проведення державної реєстрації про припинення вищевказаної юридичної особи.
42. Таким чином, на момент розгляду цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовано питання щодо правонаступництва юридичної особи з метою поновлення позивача на посаді у відповідному державному органі.
43. З огляду на наведене суди попередніх інстанцій, не з`ясувавши всіх обставин справи, дійшли передчасних висновків.
44. Відповідно до статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
45. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
46. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
47. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
48. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судове рішення - скасуванню в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, із направленням справи на новий судовий розгляд в цій частині до суду першої інстанції.
49. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
VII. Судові витрати
50. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд  

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу Бобровицького об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області задовольнити частково.
2.          Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 01  листопада  2017  року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13  лютого 2018 року скасувати в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, та справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду.
3.          В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 01  листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13  лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    В. М. Бевзенко
                                                                                                                                  Н. А. Данилевич