ПОСТАНОВА
Іменем України

06 лютого 2020 року 
Київ
справа №461/3503/17
провадження №К/9901/69304/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестиційно-будівельна компанія «Екополіс» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправними та скасування наказу, припису та постанови, за касаційною скаргою Інспекції архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення Галицького районного суду м. Львова у складі головуючого судді Юрків О.Р. від 24 травня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пліша М.А,     Судової-Хомюк Н.М., Шинкар Т.І., від 19 листопада 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестиційно-будівельна компанія «Екополіс» (далі - ТОВ «ІБК «Екополіс», позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція ДАБК у м. Львові, відповідач), в якому після доповнення та уточнення позовних вимог просило:
- визнати протиправними та скасувати припис про усунення порушення у сфері містобудівної діяльності від 19 травня 2017 року стосовно ТОВ «ІБК «Екополіс»;
- визнати протиправним та скасувати наказ № 111П від 1 червня 2017 року про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Будівництво котеджного містечка та багатоквартирних житлових будинків на вул. Янева, 10 у м. Львові»;
- визнати протиправною та скасувати постанову № 0006-вих-2779/71 від 13 червня 2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ «ІБК «Екополіс».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Галицького районного суду м. Львова від 24 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в предметі перевірки повинні зазначатись конкретні питання можливого порушення законодавства підконтрольним суб`єктом, які стали підставою для проведення перевірки і повинні перевірятись. Суди дійшли висновку про порушення відповідачем вимог статей 2, 3, 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
3. Крім того, ТОВ «ІБК «Екополіс» було подано заяву про забезпечення позову, в якій просило постановити ухвалу якою заборонити Інспекції ДАБК у м. Львові проводити позапланову перевірку на підставі наказу № 89-П та направлення № 362-пп від 12 травня 2017 року на об`єкті «Будівництво котеджного містечка та багатоквартирних житлових будинків на вул. Янева, 10 у м. Львові»
Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 19 травня 2017 року, заяву ТОВ «ІБК «Екополіс» про забезпечення позову задоволено та заборонено Інспекції ДАБК у м. Львові проводити позапланову перевірку на підставі наказу № 89-П та направлення № 362-пп від 12 травня 2017 року на об`єкті «Будівництво котеджного містечка та багатоквартирних житлових будинків на вул. Янева, 10 у м. Львові».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Інспекція ДАБК у м. Львові    звернулась із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 16 травня 2017 року представник Інспекції ДАБК у м. Львові залишив в офісі позивача копію наказу від 12 травня 2017 року № 89-П про проведення позапланової перевірки, виданого начальником Інспекції ДАБК у м. Львові, та копію направлення для проведення позапланової перевірки від 12 травня 2017 року № 362-пп на об`єкті «Будівництво котеджного містечка та багатоквартирних житлових будинків на вул. Янева, 10 у м. Львові». Згідно з документами, позапланова перевірка призначена на підставі звернення депутата Львівської міської ради, фракція «Об`єднання «Самопоміч» ОСОБА_1 від 10 травня 2017 року № 69 та № 4-290. 
6. На підставі наказу № 89-П від 12 травня 2017 року та направлення № 362-пп від 12 травня 2017 року за зверненням депутата Львівської міської ради ОСОБА_1 , стосовно позивача складено: 
- акт від 19 травня 2017 року про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій; 
- протокол від 19 травня 2017 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності; 
- припис від 19 травня 2017 року про усунення порушення у сфері містобудівної діяльності, яким зобов`язано позивача до 1 червня 2017 року допустити представників Інспекції ДАБК у м. Львові до перевірки. 
7. 1 червня 2017 року Інспекцією ДАБК у м. Львові видано наказ № 111П про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Будівництво котеджного містечка та багатоквартирних житлових будинків на вул. Янева, 10 у м. Львові» та направлення для проведення позапланової перевірки № 417-пп. 
Зазначеними документами призначено позапланову перевірку позивача в період з 1 по 6 червня 2017 року на вищеназваному об`єкті будівництва на виконання припису від 19 травня 2017 року про допуск на перевірку. 
Між тим, недопуск до перевірки 19 травня 2017 року позивачем був здійснений у зв`язку із наявністю ухвали Галицького районного суду м. Львова від 19 травня 2017    року про заборону Інспекції ДАБК у м. Львові проводити позапланову перевірку на підставі наказу № 89-П та направлення № 362-пп від 12 травня 2017 року на об`єкті «Будівництво котеджного містечка та багатоквартирних житлових будинків на вул. Янева, 10 у м. Львові».
8. 6 червня 2017 року посадовими особами відповідача складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено про неможливість проведення перевірки на підставі припису від 19 травня 2017 року у зв`язку із відсутністю посадових осіб ТОВ «ІБК «Екополіс».
9. 13 червня 2017 року начальник Інспекції ДАБК у м. Львові не зважаючи на ухвалу суду від 19 травня 2017 року про заборону проведення перевірки виніс постанову про накладення штрафу у сумі 16480 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ «ІБК «Екополіс» за недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до перевірки на об`єкті будівництва у м. Львові, вул. Янева, 10. 
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що предмет перевірки, наведений в наказі, повністю відповідає пунктам 1 та 2 Порядку № 553. Також вказує, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок №    553 не містять жодної вимоги про необхідність погодження з вищестоящими органами на проведення позапланової перевірки.
Скаржник посилається на те, що ухвала про заборону проведення перевірки від 19 травня 2017 року надійшла до нього лише о 17-31 год., тобто вже після виходу посадових осіб для здійснення перевірки позивача. 
Крім того, зазначає, що ця ухвала не містить заборони притягати до відповідальності суб`єктів містобудування за правопорушення, вчинені до її винесення. На думку скаржника, ті вимоги, на які послались суди як обов`язкові, не передбачені частиною другою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». 
11. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому послався на необґрунтованість викладених в ній доводів. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законами України.
13. Окрім того, відповідно до частин 1, 4, 5 статті 2, та абзаців 6, 7 статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», сфера дії якого поширюється з 1 січня 2017 року на органи архітектурно-будівельного контролю з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідній сфері, принципами державного нагляду, виконання яких повинні забезпечити органи державного контролю (нагляду) в тому числі архітектурно-будівельного контролю, зокрема є:
- об`єктивність та неупередженість здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимість проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та безпідставними заявами, а також невідворотність відповідальності осіб за подання таких заяв;
- здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
14. Відповідно до статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою встановлені підстави для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю), та пункту 7 Порядку № 553, така підстава для проведення позапланової перевірки, як звернення депутата міської ради, відсутня. Заяви ж фізичних чи юридичних осіб, на підставі яких може проводитись перевірка, повинні бути обґрунтованими та обумовленими порушенням підконтрольним суб`єктом господарювання містобудівного законодавства, мають містити відомості про порушення прав та законних інтересів особи, яка звертається до органу державного контролю зі скаргою (зверненням) та/або про шкоду, яка завдана життю і здоров`ю скаржника, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій що підтверджують такі порушення. Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю) або відповідного державного колегіального органу.
У пункті 9 частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зазначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
15. Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
16. Статтею 156 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено виконання ухвали про забезпечення позову, в якій зазначено, що ухвала суду про забезпечення позову має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом. Така ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження. Примірник ухвали про забезпечення позову негайно надсилається заявнику, всім особам, яких стосуються заходи забезпечення позову і яких суд може ідентифікувати, а також, залежно від виду вжитих заходів, направляється судом для негайного виконання державним та іншим органам для вжиття відповідних заходів. Особи, винні в невиконанні ухвали про забезпечення позову, несуть відповідальність, встановлену законом.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в наказі відповідача від 12 травня 2017 року № 89-П про проведення перевірки не зазначено, що призначено перевірку суб`єкта господарювання - Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестиційно-будівельна компанія «Екополіс». Також вказаний наказ не містить чіткого визначення предмету перевірки, а описано його загальними фразами «дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт». Адже в предметі перевірки повинні зазначатись конкретні питання можливого порушення законодавства підконтрольним суб`єктом, які стали підставою для проведення перевірки і повинні перевірятись.
В направленнях на перевірку від 12 травня 2017 року № 362-пп також не міститься найменування суб`єкта, що перевіряється, а предмет перевірки взагалі не зазначений, чим порушено вимоги частини 3 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»
Отже, Верховний Суд погоджується із судами попередніх інстанцій, що відповідачем було порушено вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку № 553.
17. Також Верховний Суд вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що позаплановий захід повинен був здійснюватись виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу, як передбачено вимогами статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Так, посилання скаржника на відсутність вказаних положень у спеціальному законодавстві, що регулює діяльність скаржника, свідчить про невірне тлумачення ним норм діючого законодавства без врахування положень, що містяться у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Оскільки позивач є органом державного нагляду в розумінні приписів цього Закону, його дія розповсюджується на нього. 
18. Таким чином, цілком обґрунтованими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що перевірка відповідачем була призначена без належних підстав передбачених статтею 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки звернення депутата Львівської міської ради не містять такого обґрунтування доцільності її проведення; з порушенням порядку проведення позапланових перевірок, адже наказ про проведення перевірки та направлення на проведення перевірки, не містять в повному обсязі відомостей, передбачених статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу, як це передбачено підпунктом 4 частини 1 статті 6 цього Закону.
19. Крім того, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що ухвала про заборону проведення позапланової перевірки від 19 травня 2017 року надійшла до нього цього дня лише о 17-31 год., тобто вже після виходу посадових осіб для здійснення перевірки позивача, з огляду на таке. 
Не зважаючи на заборону проведення позапланової перевірки, яка міститься в ухвалі від 19 травня 2017 року, відповідач 1 червня 2017 року виніс наказ № 111П про проведення позапланової перевірки щодо виконання позивачем припису від 19 травня 2017 року та виніс постанову від 13 червня 2017 року про накладення штрафу за невиконання попереднього припису про недопуск до перевірки 19 травня 2017    року, чим порушив статтю 129-1 Конституції України, відповідно до якої судове рішення є обов`язковим до виконання. 
Отже, відповідач при винесенні наказу про проведення перевірки № 111П від 1 червня 2017 року та постанови від 13 червня 2017 року про накладення штрафу за недопуск до перевірки 19 травня 2017 року не виконав вимоги ухвали Галицького районного суду м. Львова від 19 травня 2017 року про заборону проведення позапланової перевірки позивача на підставі наказу № 89-П та направлення № 362-пп від 12 травня 2017 року.
19. Наведені у касаційній скарзі доводи Верховний Суд відхиляє, оскільки вони не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій, а відтак відсутні підстави для їх скасування.
20. У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
19. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
20. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями    341,    345,    349,    350,    355,    356,    359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Інспекції архітектурно-будівельного контролю у м. Львові залишити без задоволення, а рішення Галицького районного суду м. Львова від 24 травня 2018   року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року - без змін.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                                   Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                                                              Я.О. Берназюк

                                                                                                                                                                    Л.Л. Мороз