Постанова
Іменем України
30 січня 2020 року
м. Київ
справа №242/4821/17
провадження № 61-47798св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Олійник А. С. (суддя-доповідач), Погрібного С. О., Яремка В. В.,
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідач - Курахівська селищна рада, 
розглянув у попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Селидівського міського суду Донецької області від 07 червня 2018 року у складі судді Капітонова В. І. та постанову Донецького апеляційного суду від 31 жовтня 2018 року у складі колегії суддів: Попової С.А., Зайцевої С. А., Пономарьової О. М.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом до Курахівської селищної ради про визнання дій незаконними та зобов`язання прийняти рішення. 
Позов мотивований тим, що  ОСОБА_1 на праві власності належить нежитлове приміщення, яке розташоване за адресою: АДРЕСА_1 . 
18 серпня 2017 року вона звернулася до Курахівської селищної ради із заявою про надання згоди на продаж земельної ділянки для обслуговування зазначеного приміщення. 
28 серпня 2017 року її заява розглянута постійною депутатською комісією з питань промисловості, транспорту, зв`язку, торговельного та побутового обслуговування, комунального господарства Курахівської селищної ради. 
За результатами розгляду комісія рекомендувала Курахівській селищній раді не погоджувати продаж їй земельної ділянки, оскільки це призведе до ослаблення місцевого бюджету. 
29 серпня 2017 року проект рішення «Про надання згоди щодо продажу земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 » винесено на розгляд сесії Курахівської селищної ради. 
Відповідно до витягу з протоколу двадцять шостої чергової сесії Курахівської селищної ради, зазначене рішення не прийняте, оскільки 14 депутатів проголосували проти. Підстави відмови у прийнятті рішення позивач вважає такими, що суперечать закону.
Просить суд визнати незаконною відмову відповідача в наданні згоди на продаж земельної ділянки під обслуговування нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1 , зобов`язати відповідача прийняти рішення, яким надати їй згоду на продаж зазначеної земельної ділянки.
Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанції 
Рішенням Селидівського міського суду Донецької області від 07 червня 2018 року, яке залишено без зміни постановою Донецького апеляційного суду від 31 жовтня 2018 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково. 
Визнано незаконною відмову Курахівської селищної ради в наданні згоди ОСОБА_1 на продаж земельної ділянки під обслуговування нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1 . Зобов`язано Курахівську селищну раду Донецької області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про продаж їй земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , та прийняти рішення відповідно до статті 128 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
У вимозі про зобов`язання Курахівської селищної ради прийняти рішення, яким надати згоду ОСОБА_1 на продаж земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , відмовлено.
Задовольняючи частково позов ОСОБА_1 , суд першої інстанції з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що така відмова селищної ради не ґрунтується на вимогах, встановлених частиною п`ятою статті 128 ЗК України. Задовольняючи частково позов щодо зобов`язання відповідача прийняти рішення, яким надати їй згоду на продаж зазначеної земельної ділянки, суди врахували положення законодавства, зокрема статті 19 Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що унеможливлює ухвалення судом рішення з зобов`язання органу місцевого самоврядування постановити позитивне рішення з відчуження позивачеві конкретної земельної ділянки. Разом з тим, суд вважав за необхідне вжити заходи відновлення порушеного радою права позивача шляхом її зобов`язання повторно розглянути порушене заявником питання з дотриманням вимог статті 128 ЗК України.
Короткий зміст вимог касаційних скарг 
У листопада 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Селидівського міського суду Донецької області від 07 червня 2018 року та постанову Донецького апеляційного суду від 31 жовтня 2018 року, в якій просила судові рішення скасувати в частині відмови в позові щодо зобов`язання Курахівської селищної ради прийняти відповідне рішення, яким надати їй згоду на продаж земельної ділянки, за адресою: АДРЕСА_1 . Просить в цій частині ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга ОСОБА_1 мотивована тим, що судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а саме в позовній заяві вона просила суд захистити порушене її майнове право та зобов`язати орган місцевого самоврядування вчинити такі дії, які передбачено імперативними приписами статті 128 ЗК України - зобов`язати Курахівську селищну раду прийняти відповідне рішення, яким надати згоду продаж земельної ділянки, на якій розташована об`єкт її нерухомості. 
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суди першої та апеляційної інстанцій не вирішили основне питання - не зобов`язали відповідача надати згоду на продаж вищезазначеної земельної ділянки. 
Суди помилково вважають, що зобов`язуючи орган місцевого самоврядування вчинити певні дії, підміняють останніх. Оскільки позивач просила виконати вимоги статті 128 ЗК України, то такі дії не порушують дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування. 
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 05 лютого 2019 року відкрито провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Селидівського міського суду Донецької області від 07 червня 2018 року та постанову Донецького апеляційного суду від 31 жовтня 2018 року.
У лютому 2019 року справа надійшла до Верховного Суду.
Аргументи учасників справи
Відзив на касаційну скаргу
04 березня 2019 року від Курахівської селищної ради до Верховного Суду надійшов відзив Курахівської селищної ради на касаційну скаргу, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Продаж земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам та юридичним особам органами місцевого самоврядування є правом, обумовленим економічною вигодою для територіальної громади, а не обов`язком.
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. 
Судові рішення оскаржуються лише в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання Курахівської селищної ради прийняти відповідне рішення, яким надати їй згоду на продаж земельної ділянки, за адресою: АДРЕСА_1 . 
Вивчивши матеріали цивільної справи, перевіривши доводи касаційної скарги, заперечення на касаційну скаргу, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення з таких підстав.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
18 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Курахівської селищної ради із заявою про надання згоди на продаж земельної ділянки для обслуговування належної їй нежитлової будівлі-магазину у АДРЕСА_1 (а. с. 6-9, 95, 96, 105).
Суди встановили, що Курахівською селищною радою в місячний термін розглянуто заяву і підготовлено проєкт рішення «Про надання згоди щодо продажу земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 » для розгляду його депутатами селищної ради на черговій двадцять шостій сесії 29 серпня 2017 року (а. с. 95).
Пленарному засіданню передувало засідання постійної комісії ради з питань промисловості, транспорту, зв`язку, торговельного і побутового обслуговування, комунального господарства від 28 серпня 2017 року, на якому прийнято рішення: «Не погодитися із запропонованим проєктом рішення «Про надання згоди щодо продажу депутатами селищної ради рішення щодо продажу земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 » (а. с. 7).
На засіданні двадцять шостої чергової сесії Курахівської селищної ради VII скликання, оформленого протоколом від 29 серпня 2017 року, витяг якого долучено до справи  (а. с. 9), 14 депутатів проголосували одностайно проти запропонованого проєкту рішення. 
Підставою неприйняття депутатами селищної ради цього рішення щодо продажу земельної ділянки позивачеві, стало те, що продаж цієї земельної ділянки є недоцільним, призведе до ослаблення місцевого бюджету,  кошти до якого надходять за рахунок підприємницької діяльності та оренди земельних ділянок.
Не погоджуючись з цим рішенням, ОСОБА_1 звернулася до суду зі  цим позовом. 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки (частина друга статті 128 ЗК України).
Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно зі частиною першою статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.
Відповідно до пункту «б» частини першої статті 80 ЗК України суб`єктом права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
Згідно зі статтею 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 14 ЗК України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Згідно з частиною п`ятою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції на момент виникнення спірних відносин (далі - Закон) органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Відповідно до частини шостої статті 60 Закону доцільність, порядок та умови відчуження об`єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об`єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.
Згідно з частиною першою статті 127 ЗК України органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок комунальної власності громадянам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.
Селищні ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 ЗК України).
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 24 Закону питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до частини п`ятої статті 128 ЗК України підставою для відмови в продажу земельної ділянки є: а) неподання документів, необхідних для прийняття рішення щодо продажу такої земельної ділянки; б) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; в) якщо щодо суб`єкта підприємницької діяльності порушена справа про банкрутство або припинення його діяльності; г) встановлена цим Кодексом заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність; ґ) відмова від укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 користується спірною земельною ділянкою, на яку претендує, з квітня 2013 року без правовстановлюючих документів. 
Вирішуючи спір, суди виходили з того, що органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (в тому числі наданні земельних ділянок у власність громадян), як власник, вправі на власний розсуд вирішувати питання щодо використання правомочностей щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами державної та комунальної власності.  
Питання відчуження земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності належить до компетенції органу місцевого самоврядування - у цій справі до компетенції Курахівської селищної ради.
Із врахуванням виключної компетенції Курахівської селищної ради суд не має повноваження вирішувати питання, які належать до її компетенції.
Суди встановили всі фактичні обставини справи за позовними вимогами ОСОБА_1 , дійшли обґрунтованого висновку, що рішення органу місцевого самоврядування від 29 серпня 2017 року не  відповідає статті 128 ЗК України, тому воно підлягає скасуванню.
Верховний Суд зазначає, що дискреційними повноваженнями є повноваження органу місцевого самоврядування у межах, які визначені законом, самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. 
Способом відновлення порушеного права позивача суд обрав зобов`язання відповідача повторно розглянути її клопотання.
Суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
З огляду на викладене, доводи касаційної скарги та прохання позивача ухвалити нове рішення, яким зобов`язати Курахівську селищну раду прийняти рішення про надання їй згоди на продаж земельної ділянки, за адресою: АДРЕСА_1 , необхідної для обслуговування належного їй на праві власності нерухомого приміщення, є необгрунтованими та не грунтуються на вимогах закону.
Доводи касаційної скарги зводяться до власного тлумачення позивачем норм матеріального права та незгоди із судовими рішеннями у справі. 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Оскаржувані судові рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи скарги про неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права є необгрунтованими.
Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки в цьому випадку оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін, розподіл судових витрат Верховний Суд не здійснює.
Керуючись статтями 400, 401, 409, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Селидівського міського суду Донецької області від 07 червня 2018 року та постанову Донецького апеляційного суду від 31 жовтня 2018 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                                             А. С. Олійник
 
  С. О. Погрібний 
 
  В. В. Яремко