ф
ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 
Київ
справа №260/336/19
адміністративне провадження №К/9901/28089/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.07.2019 у складі судді Гаврилка С.Є. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2019 у складі колегії суддів: Довгої О.В., Глушка І.В., Запотічного І.І. у справі №260/336/19 за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради, Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправним та скасування рішення
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Ужгородської міської ради по невнесенню з метою подальшого затвердження Ужгородською міською радою змін до генерального плану міста Ужгорода, затвердженого рішенням XXIX сесії Ужгородської міської ради IV скликання № 313 від 04.06.2004, щодо змін функціонального призначення території міста Ужгород в межах пров. Мостовий, позиція 1, з врахуванням існуючого права власності ОСОБА_1 , з "зеленої зони загального користування" на землі з цільовим призначенням "для будівництва та обслуговування будівель торгівлі"; 
- визнати протиправним і скасувати Рішення І сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 119 від 10.03.2016 р. в частині, що стосується мораторію на прийняття рішень  по  затвердженню  містобудівної  документації  щодо  Земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 2110100000:01:001:01109 (п.17 Додатку до рішення "Перелік територій м. Ужгород щодо яких встановлено мораторій на прийняття рішень сесії міської ради до затвердження в установленому порядку містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану" та плану зонування території міста"); 
- визнати протиправним і скасувати Рішення XVII сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 846 від 09.11.2017 р. "Про зміни та доповнення Рішення Ужгородської міської ради № 119 від 10.03.2016 р.", в частині, що стосується земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 2110100000:01:001:01109; 
- визнати протиправним і скасувати Рішення XXIV сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 1141 від 26.06.2018р. "Про зміни та доповнення Рішення Ужгородської міської  ради  № 119 від 10.03.2016р." в частині, що стосується земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 2110100000:01:001:0109.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року, яка залишена без змін постановою Воського апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року, провадження у справі № 260/336/19 за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради, Виконавчого комітету Ужгородської міської ради та Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та визнання протиправними та скасування рішень - закрито.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що предметом доказування в даній справі є обставини, що підтверджують незаконність прийнятих відповідачем рішень, які за своєю юридичною природою є рішеннями суб`єкта владних повноважень, оскільки породжують певні правові наслідки для осіб, створюють певний юридичний стан та спрямовані на врегулювання суспільних відносин, в результаті чого реалізуються саме публічно-владні управлінські функції відповідача.
Відзиву на касаційну скаргу учасниками справи до суду не подано.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що відповідно до копії Державного акту зареєстрованого в реєстрі за № 011023500282 та виданого на підставі Договору купівлі-продажу № 2597 від 26 жовтня 2009 року, ОСОБА_3 , є власником земельної ділянки площею 0,2000 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення якої - для комерційної діяльності. Кадастровий номер земельної ділянки - 2110100000:01:001:0109.
18 серпня 2016 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області видано ОСОБА_3 . Декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць".
Відповідно до договору Дарування № 3692 від 27 березня 2017 року ОСОБА_3 передав безоплатно ОСОБА_1 у дар земельну ділянку площею 0,2000 га, що розташована за адресою АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки - 2110100000:01:001:0109.
Як вбачається з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 27 березня 2017 року щодо вказаної земельної ділянки було внесено запис про право приватної власності номер 19660359 за власником ОСОБА_1 .
Рішенням І сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 119 від 10 березня 2016 року в частині, що стосується земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 2110100000:01:001:01109 ухвалено встановити мораторій на прийняття рішень сесією Ужгородською міською радою щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою згідно Переліку територій м. Ужгород щодо яких встановлено мораторій на прийняття рішень сесії міської ради до затвердження в установленому порядку містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану" та плану зонування території міста.
Рішенням XVII сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 846 від 09 листопада 2017 року "Про зміни та доповнення Рішення Ужгородської міської ради № 119 від 10 березня 2016 року", було внесено зміни, що стосується земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 2110100000:01:001:01109, шляхом припинення відділом Державного архітектурно-будівельного контролю згідно з додатком реєстрацію повідомлення про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт та інші дії, що відповідно стосується, зокрема вказаної земельної ділянки.
Рішенням XXIV сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 1141 від 26 червня 2018 року "Про зміни та доповнення Рішення Ужгородської міської ради № 119 від 10 березня 2016 року", яким ухвалено тимчасово припинити видавати містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок на об`єкти та на земельні ділянки вказані в додатку в частині, що стосується земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 2110100000:01:001:0109.
Вважаючи такі дії та бездіяльність відповідачів протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з бездіяльністю та обмеженням оскаржуваними рішеннями права позивача на користування та розпорядження земельною ділянкою, яка належить останньому на праві власності. Отже, позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею чи вирішення інших питань щодо неї, не може бути розглянуто за правилами КАС України.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно із частиною першою статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
З огляду на викладене колегія суддів зазначає, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Ужгородської міської ради по невнесенню з метою подальшого затвердження Ужгородською міською радою змін до генерального плану міста Ужгорода, затвердженого рішенням XXIX сесії Ужгородської міської ради IV скликання № 313 від 04.06.2004р., щодо  функціонального призначення території міста Ужгород в межах АДРЕСА_1 , позиція 1, з врахуванням існуючого права власності ОСОБА_1 , з "зеленої зони загального користування" на землі з цільовим призначенням "для будівництва та обслуговування будівель торгівлі"; рішення Ужгородської міської ради № 119 від 10 березня 2016 року, рішення Ужгородської міської ради № 846 від 09 листопада 2017 року "Про зміни та доповнення Рішення Ужгородської міської ради № 119 від 10 березня 2016 року" та рішення Ужгородської міської ради № 1141 від 26 червня 2018 року "Про зміни та доповнення Рішення Ужгородської міської ради № 119 від 10 березня 2016 року" в частині, зокрема, що стосується мораторію на прийняття рішень по затвердженню містобудівної документації щодо земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 , за кадастровим номером 2110100000:01:001:0109, яка належить ОСОБА_1 на праві власності.
Отже, виникнення спірних правовідносин зумовлено протиправною, на думку позивача, бездіяльністю відповідача по невнесенню з метою подальшого затвердження Ужгородською міською радою змін до генерального плану міста Ужгорода та протиправністю рішень міської ради, що стосуються, в тому числі, мораторію на прийняття рішень по затвердженню містобудівної документації щодо земельної ділянки ОСОБА_1, які в силу законодавчих приписів належать до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що в цій справі дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, тому цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а відтак судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року скасувати.
Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                          (підпис)                                                              А.Ю. Бучик

Судді                                       (підпис)                                                             Л.Л. Мороз

                                                (підпис)                                                             С.Г. Стеценко
Згідно з оригіналом
Помічник судді       ______________  І.В. Ковальська