ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
05 лютого 2020 року           справа №200/11819/19-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., розглянув в порядку письмового провадження  апеляційну скаргу ОСОБА_1  на рішення  Донецького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 р. (повний текст складений та підписаний 18 листопада 2019 року у м. Слов`янськ) у справі  № 200/11819/19-а (головуючий І інстанції суддя Аляб`єв І.Г.)  за позовом   ОСОБА_1  до Донецького прикордонного загону Донецько-Луганського регіонального управління Державної прикордонної служби України Військової частини № НОМЕР_1  про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

                                          ВСТАНОВИВ:

Позивач 03.10.2019 року звернувся до суду з  позовною заявою, в якій просив   визнати протиправною дію відповідача з відмови у задоволенні його запиту від 30.08.2019 року про надання публічної інформації; зобов`язати відповідача надати відповідну інформацію на його запит від 30.08.2019 року по суті запитуваних питань в повному обсязі (а.с. 3-6).
Рішенням  Донецького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року у справі №  200/11819/19-а  в задоволенні позову відмовлено (а.с. 41-43).
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій  просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким  задовольнити його позовні вимоги у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що 30.08.2019 року ним в порядку, передбаченому Законом України “Про доступ до публічної інформації”, направлено відповідачу заяву про надання інформації, а саме надати документи службового розслідування із знеособленням персональних даних:
-          копію наказу Донецького прикордонного загону від 18.06.2018 року № 836-АГ «Про призначення службового розслідування»;
-          копію наказу Донецького прикордонного загону від 22.06.2018 року № 854-АГ «Про результати службового розслідування»;
-          копію наказу Тво начальника Донецько-Луганського регіонального управління від 18.06.2018 року № 46 «Про призначення службового розслідування»;
-          копію наказу Тво начальника Донецько-Луганського регіонального управління від 18.07.2018 року № 53 та копію наказу начальника Донецького прикордонного загону від 31.07.2018 року № 1060-АГ «Про скасування наказів начальника Донецького прикордонного загону».
У відповіді від 10.09.2019 року № 14-7764 відповідач відмовив в наданні інформації на запит позивача з підстав того, що запитувана інформація відноситься до внутрішньо організаційної і не належить до публічної.
Разом з тим, згідно ч. 1 ст. 20 Закону України “Про доступ до публічної інформації” розпорядник має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.  Пунктом 1 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 року № 10 встановлено, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єкті владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Апелянт також посилається на п.п. 12.1 цієї постанови, ст. 22  Закону № 2939 та  вказує на те, що  перелік підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію, закріплений  ч. 1 ст. 22 Закону № 2939 є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у випадку, якщо розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
Апелянт вважає, що запит позивача від 30.08.2019 року щодо надання копії документів службового розслідування із знеособленням персональних даних, не є заявою в розумінні Закону України «Про звернення громадян». За наслідками  інциденту у кав`ярні у червня 2018 року «RED CUPS» проводилось службове розслідування, матеріали якого не можуть бути віднесені  до внутрішньо організаційних  актів  відповідача.
Відповідно до ч. 4 ст. 21 Закону України “Про інформацію”  до інформації з обмеженим доступом не можуть бути внесені відомості про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
Також, посилається на п. 8.3 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 року № 10.
У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги.
Позивач  до судового засідання не прибув,  про розгляд справи повідомлений належним чином (а.с. 57).
Представник відповідача в судове засідання не з`явився, про дату, час і місце розгляду справи сповіщений належним чином (а.с. 58).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково  поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів  та вимог апеляційної скарги.
Судами  першої  та апеляційної інстанцій встановлено, що 30 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Донецького прикордонного загону із заявою, в якій просив надати наступну інформацію:
- копію наказу Донецького прикордонного загону від 18.06.2018 року № 836-АГ «Про призначення службового розслідування»;
- копію наказу Донецького прикордонного загону від 22.06.2018 року № 854-АГ «Про результати службового розслідування»;
- копію наказу Тво начальника Донецько-Луганського регіонального управління від 18.06.2018 року № 46 «Про призначення службового розслідування»;
- копію наказу Тво начальника Донецько-Луганського регіонального управління від 18.07.2018 року № 53 та копію наказу начальника Донецького прикордонного загону від 31.07.2018 року № 1060-АГ «Про скасування наказів начальника Донецького прикордонного загону» (а.с. 9).           
10 вересня 2019 року Донецький прикордонний загін листом за № 14-7764 повідомив ОСОБА_1 про те, що Донецький прикордонний загін не має права на надання запитуваною інформації, оскільки запитувана інформація, а саме: накази носять характер внутрішньоорганізаційних та не можуть бути віднесені до публічної інформації. Відповідно до частини 1 статті 1 «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація – це відображена та задокументована будь-яким засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єкта владних повноважень, інших розпорядників  публічної інформації, визначених цим Законом. Щодо наказів Тво начальника Донецько-Луганського регіонального управління від 18.06.2018 № 46 та від 18.07.2018 № 53 Донецьким прикордонним загоном не видавались і в свою чергу Донецький прикордонний загін не наділений повноваженнями копіювання, друку та розповсюдження зазначених наказів (а.с 10). 
Спірним питанням цієї справи є правомірність дій  відповідача  щодо   відмови у наданні запитуваної позивачем інформації.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо  відмови у задоволенні позовних вимог з огляду на наступне.
Закон України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII “Про інформацію” (далі – Закон № 2657-XII) регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації.
За унормуванням частини 1 статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Приписами пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI встановлено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Запит на інформацію має бути оформлений відповідно до вимог статті 19 Закону № 2939-VI. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.
Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити:
1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є;
2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;
3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.
Наказом Міністерства юстиції України № 1434/5 від 26.05.2011 “Про затвердження форм для подання запиту на отримання публічної інформації” затверджені форми для подання запиту на отримання публічної інформації. 
Закон № 2939-VI передбачає два види інформаційних відносин, на які його положення не поширюються: відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій та відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
Частина 1 статті  6  Закону  № 2939-VI унормовує, що інформацією з обмеженим доступом є:  1) конфіденційна інформація;  2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Категорія  службової  інформації  визначена статтею  9 Закону  № 2939-VI, а саме:  
1. Відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація:
1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
2. Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
3. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
Міністром оборони  України  13.06.2017 видано наказ № 319, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України  06 липня 2017 р. за № 827/30695 «Про затвердження Інструкції із забезпечення доступу до публічної інформації в Міністерстві оборони України та Збройних Силах України»  (далі – Інструкція 319).
Преамбула  цього наказу змістує, що він виданий у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації", Указу Президента України від 05 травня 2011 року № 547 "Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації", постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 583 "Питання виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації" в Секретаріаті Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органах виконавчої влади".
Розділ II Інструкції № 319 має назву «Забезпечення порядку доступу до публічної інформації», в якому визначено:
1. Доступ до публічної інформації у Міноборони, органах військового управління забезпечується шляхом:
1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:
у військових друкованих засобах масової інформації (газета "Народна армія", журнал "Військо України");
на офіційному веб-сайті Міноборони в мережі Інтернет;
на інформаційних стендах, розміщених у приміщеннях Міноборони та органів військового управління;
будь-яким іншим способом;
2) надання інформації за запитами.
7. Якщо запит за своїм змістом є зверненням громадян, спеціальний структурний підрозділ Міноборони реєструє його відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
У ч. 1 статті  22 Закону № 2939-У1 передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках, зокрема: 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
З матеріалів справи вбачається,  що ОСОБА_1 звернувся до Донецького прикордонного загону із заявою про сприяння реалізації закріпленого статтею 34 Конституції України права на вільний збір, зберігання, використання та поширювання інформації. Позивач просив надати відповідну інформацію.
Відповідачем  була  надана  відповідь на заяву позивача (а.с. 10).
Закон України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР “Про звернення громадян” (далі – Закон № 393/96-ВР), регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення. 
Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності (стаття 3 № 393/96-ВР).
Передбачене статтею 1 Закону № 393/96-ВР право громадян України звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення кореспондується із встановленими статтями 14, 15, 19 цього Закону обов`язками органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, керівників та посадових осіб підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.
Згідно п. 19 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 “Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації”,  суди під час розгляду справ повинні мати на увазі, що якщо запит про надання публічної інформації є фактично зверненням (заявою, клопотанням) про надання інформації згідно із Законом України № 393/96-ВР, то в такому разі у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації необхідно відмовляти в задоволенні позову з тих підстав, що право позивача на отримання публічної інформації не порушено.
Суд не приймає до уваги доводи  апелянта на невідповідність відповіді відповідача вимогам Закону № 2657-XII, оскільки позивач подавав заяву за змістом та формою, яка фактично є зверненням (заявою) про надання інформації згідно із Законом України № 393/96-ВР.
Таким чином, як вірно зазначено судом першої інстанції, у спірних правовідносинах, що виникли між позивачем та відповідачем, предметом судового захисту є право позивача на об`єктивний, всебічний, вчасний розгляд та перевірку його заяви, та право на отримання відповіді за результатами розгляду заяви. Позивач своєчасно отримав відповідь за результатами розгляду його заяви.
За таких обставин  суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог.
Конституційне право на доступ до правосуддя не є безмежним. Метою суду (правосуддя) є захист порушених прав, свобод та інтересів, належних безпосередньо особі, яка звертається за захистом (її суб`єктивних прав).
Як наслідок, особа не має права звертатися до суду в інтересах інших осіб, окрім спеціально визначених випадків.
Право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, про яке йдеться у ч. 2 ст. 55 Конституції України, має спеціальну мету і призначення — правовий захист порушених прав та свобод особи, усунення перешкод у їх реалізації.
У справі про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини Конституційний Суд України проаналізував особливості застосування ст. 55 Конституції України в контексті адміністративного судочинства (рішення КС України № 19-рп/2011 від 14.12.2011). Конституційний Суд виходив із того, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини), і офіційно розтлумачив, що в аспекті конституційного звернення положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом (п. 1 рішення КС України № 19-рп/2011 від 14.12.2011).
В цьому рішенні Конституційний Суд звернув увагу, що предметом судового захисту є суб`єктивні права, свободи та інтереси особи.
Ст. 2 КАС України встановлює, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У ст. 5 КАС України взаємозв`язок між правом особи на звернення до суду і порушенням її суб`єктивних прав знайшов остаточне закріплення. Зазначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Отже, завдання адміністративного судочинства не можуть бути реалізовані у разі звернення особи до суду за захистом прав, свобод та інтересів, які не належать їй особисто.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття “охоронюваний законом інтерес” у логічно-смисловому зв`язку з поняттям “права” треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим  загальноправовим засадам. 
Суд не може взяти до уваги рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 грудня 2019 року у справі № 200/11823/19-а, оскільки за унормуванням ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.                                      
Згідно ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок  щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. І відповідачем   доведено, що відмовляючи у задоволенні  запиту від 30.08.2019 року про надання інформації  він діяв правомірно.
З урахуванням вищевикладеного,  суд апеляційної інстанції  дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи  апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.
Керуючись ст. ст. 205, 308, 311, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, 
  
                                                ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу   ОСОБА_1  на рішення  Донецького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 р. - залишити без задоволення.
Рішення   Донецького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 р.   у справі  № 200/11819/19-а - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання  повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 5 лютого 2020 року.

 Головуючий  суддя                                                                         Г.М. Міронова 
                                                                                                                                       
       Судді                                                                                          Т.Г. Арабей 

                                                                                                          І.В. Геращенко