П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
13 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 815/3651/15
Провадження № 11-614апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради (далі - Міськрада) до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - Департамент ДАБІ), державного реєстратора Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції Каменської О. А., Одеського міського управління юстиції (далі - Управління юстиції), ОСОБА_2, треті особи: Департамент комунальної власності Одеської міської ради, ОСОБА_1 , про скасування реєстрації декларацій про початок будівельних робіт, про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішення про державну реєстрацію права власності, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційними скаргами ОСОБА_2 , яка діє через представника - Дябло Гліба Станіславовича, та відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Управління юстиції на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року (суддя Стефанов С. О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року (судді Танасогло Т. М., Бойко А. В., Яковлєв О. В.),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2015 року заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Міськради звернувся до адміністративного суду з позовом, у якому просив:
- скасувати реєстрацію декларацій про початок виконання будівельних робіт, зареєстровану ДАБІ 5 березня 2015 року за № ОД1421508405437, та про готовність об`єкта до експлуатації, зареєстровану ДАБІ 25 березня 2015 року за №  ОД1421508405437; 
- скасувати рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції Одеської області Каменської О. А. від 7 квітня 2015 року № 20548279, на підставі якого за ОСОБА_2 зареєстровано право власності на об`єкт нерухомості, розташований за адресою: АДРЕСА_1 ;
? зобов`язати ОСОБА_2 за власний рахунок привести до первісного стану самовільно реконструйований об`єкт нерухомості відповідно до технічного паспорта від 22 вересня 2006 року.
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 23 листопада 2015 року позов задовольнив.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 29 березня 2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
ОСОБА_2 та відділ державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Управління юстиції не погодилися із цими рішеннями і звернулись із касаційними скаргами про їх скасування та прийняття нового рішення - про відмову в задоволенні позову.
У касаційній скарзі ОСОБА_2 , серед іншого, йдеться про те, що при здійсненні повноважень власника землі Міськрада не є суб`єктом владних повноважень у тому значенні цього терміна, в якому його вжито у пункті 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КА С ) у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, а є рівноправним суб`єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися землею. У цьому випадку, як зазначив скаржник, предметом спору є захист права власності земельної ділянки.
Вищий адміністративний суд України ухвалами від 11 та 18 квітня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно зі статтею 327 КАСсудом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
24 червня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційній скарзі ОСОБА_2  просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Згідно з частиною третьою статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційних скаргах доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що скарги підлягають задоволенню частково з таких підстав.
Як установили суди та вбачається з матеріалів справи, 4 грудня 2006 року за   ОСОБА_2 зареєстроване право власності на оскаржуваний об`єкт нерухомості на підставі договору купівлі продажу від 29 листопада 2006 року № 7484, в якому зазначено, що загальна площа приміщення складає 52,0 кв. м, що підтверджується також технічним паспортом від 22 вересня 2006 року.
5 березня 2015 року ОСОБА_2 подано декларацію про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлових приміщень кафе без зміни зовнішніх геометричних розмірів та цільового призначення за адресою: АДРЕСА_1 , яку Департаментом ДАБІ зареєстровано за № ОД 082150640340. 
25 березня 2015 року ОСОБА_2 подано декларацію про готовність вказаного об`єкта до експлуатації, яка зареєстрована Департаментом ДАБІ за № ОД 142150840537.
Як убачається з вищевказаної декларації про початок виконання будівельних робіт, ОСОБА_2 зазначила, що для проведення робіт з реконструкції, задекларованих у вказаному документі, наявність права власності чи користування земельною ділянкою не потребується, оскільки в результаті проведення таких робіт з реконструкції не змінюються геометричні розміри.
Такі ж дані внесені ОСОБА_2 до пункту 11-1 декларації про готовність до експлуатації з посиланням на приписи частини четвертої статті 34 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».
При цьому у декларації про початок виконання будівельних робіт ОСОБА_2 зазначила, що площа збудованого об`єкта становитиме 505 кв. м, а в пункті 12 декларації про готовність об`єкта до експлуатації зазначено, що загальна площа збудованого об`єкта становить 494,5 кв. м. 
Відповідно до технічного паспорта від 17 березня 2015 року, виготовленого приватним підприємством «Проект» загальна площа збудованого об`єкта становить 494,5 кв. м, а площа першого поверху - 330,3 кв. м.
На підставі вищевказаної декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 25 березня 2015 року № ОД 142150840537 за ОСОБА_2 зареєстровано право власності на об`єкт нерухомого майна - нежитлове приміщення - кафе, що розташовано за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується копіями матеріалів реєстраційної справи № 12.7-43.
Реєстрація проведена на підставі рішення державного реєстратора Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції Одеської області Каменської O. A. від 7 квітня 2015 року № 20548279. 
На підставі зазначеного рішення ОСОБА_2 видано свідоцтво про право власності на спірне нерухоме майно від 7 квітня 2015 року № 36004308.
Водночас відповідно до листа управління Держземагентства у м. Одесі від 12 травня 2015 року право власності чи користування на земельну ділянку за ОСОБА_2 не реєструвалось.
Вирішуючи спір у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що у зв`язку з внесенням ОСОБА_2 завідомо недостовірних даних у декларацію про початок виконання будівельних робіт від 5 березня 2015 року № ОД 082150640340 та декларацію про готовність об`єкта до експлуатації від 25 березня 2015 року № ОД142150840537, на підставі яких у подальшому було прийнято рішення про реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на зазначений об`єкт, останні підлягають скасуванню, а самовільно реконструйований об`єкт нерухомості - приведенню до первинного стану.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи).
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за позовом суб`єкта владних повноважень, якщо право на таке звернення надане йому законом, і предметом такого позову є перевірка законності актів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади.
Водночас при визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб`єкт публічного права звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі суб`єкта владних повноважень.
При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.
Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду; далі - ГПК) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб`єктами підприємницької діяльності. 
Згідно із частиною другою статті 4 чинного ГПК юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Статтею 2 Господарського кодексу України визначено, що учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Як убачається з установлених судами обставин справи та доводів позовної заяви, позивач указує на порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації оскаржуваних декларацій, однак звернення позивача до суду із цим позовом обумовлене порушенням, на його думку, права щодо земельної ділянки на якій виконувались будівельні роботи (самовільно реконструйований об`єкт нерухомості, який підлягає приведенню до первинного стану).
Окрім того, на підставі декларацій вже оформлено право власності на нерухоме майно, а саме у ОСОБА_2 виникло речове право на майно, тому такий спір стосується, у тому числі, й приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, розгляд спору в межах адміністративного судочинства не захистить належним чином права позивача, адже окрім надання оцінки діям органу державного архітектурно-будівельного контролю, позивач фактично вимагає надання оцінки правомірності користування землями комунальної власності, а суд у порядку адміністративного судочинства позбавлений можливості надавати оцінку правомірності набуття особою права користування земельною ділянкою.
Велика Палата Верховного Суду не підтримує висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо вирішення спору за правилами адміністративної юрисдикції та вважає, що спірні правовідносини виникли не лише і не стільки щодо дій органу державного архітектурно-будівельного контролю, скільки щодо правомірності користування земельною ділянкою комунальної власності.
Спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів, тому залежно від суб`єктного складу має бути вирішений за правилами господарського чи цивільного судочинства.
Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла у постановах 
від 13 червня та 28 листопада 2018 року, 29 травня 2019 року у справах № 816/421/17, 816/616/17, 815/2965/14 відповідно.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС). 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, постанова Одеського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційні скарги ОСОБА_2 та відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Одеського міського управління юстиціїзадовольнити частково.
2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 рокускасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя-доповідач | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко |
| Т. О. Анцупова | В. С. Князєв |
| С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко |
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко |
| Ю. Л. Власов | В. В. Пророк |
| М. І. Гриців | Л. І. Рогач |
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік |
| В. І. Данішевська | О. С. Ткачук |
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич |
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська |