ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 620/2559/19                                          Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Соломко І.І.,                                                                                                                                                          Суддя-доповідач Кобаль М.І.   

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2020 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого                                            Кобаля М.І.,
суддів                                                     Беспалова О.О., Степанюка А.Г.,
при секретарі                                            Горяіновій Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні без участі сторін матеріали апеляційної скарги  Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року в справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Основа-Буд-7» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради, начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради Шкуріної Людмили Григорівни про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказу, припису, постанови, -

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Основа-Буд-7» (далі по тексту - позивач, ТОВ «Основа-Буд-7») звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради, начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради Шкуріної Людмили Григорівни (далі по тексту - відповідач, Управління, начальник Управління Шкуріна Л.Г.) в якому просило:
- визнати протиправними дії Управління щодо проведення у період з 10.06.2019 року по 21.06.2019 року позапланової перевірки на об`єкті «Будівництво багатоповерхового житлового будинку № 1 (будівельний номер) з автономним джерелом теплопостачання в кожній квартирі з вбудовано-прибудованими приміщеннями для розміщення магазину продовольчих товарів з автономним джерелом теплопостачання по вул. Кільцевій, 14 на орендованій земельній ділянці» щодо дотримання суб`єктом містобудування ТОВ «Основа-Буд-7» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління від 07.06.2019 року № 51-ОД «Про проведення позапланової перевірки»;
- визнати протиправним та скасувати припис Управління від 20.06.2010 року № 21 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- визнати протиправною та скасувати постанову начальник Управління Шкуріна Л.Г. від 26.06.2019 року № 4 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року значений позов задоволено частково. 
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Управлінням подано апеляційну скаргу, в якій останнє просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Сторони в судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлялися належним чином.
Відповідно до ч. 2 ст.313 КАС України неявка сторін належним чином повідомлені про час, дату та місце розгляду справи, не перешкоджає слухання справи.
Справу розглянуто у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного. 
Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Управлінням на підставі листа Управління Служби безпеки України в Чернігівській області від 24.04.2019 року № 74/3/1-1070 видано наказ від 07.06.2019 року № 51-ОД про проведення позапланової перевірки ТОВ «Основа-Буд-7» щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. 
За результатами вказаної перевірки, посадовими особами відповідача складено акт перевірки від 20.06.2019 року № 12 (далі по тексту - акт перевірки) (а.с.13-17). 
20.06.2019 року Управлінням видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалось привести журнал загальних робіт у відповідності до п.4.8, п.9. додатку А; додатку Н до ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва»; п.п. 2,7,8, Переліку освідчення прихованих (аркуш 4 тому 2 робочої документації 06-17-АБ) в строк до 13.07.2019 року (а.с.19).
26.06.2019 року за результатами позапланового заходу, начальником Управління Шкуріною Л.Г. прийнята постанова № 4 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у якій ТОВ «Основа-Буд-7» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.6 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 34 578,00 грн.(далі по тексту - оскаржувана постанова).
Вважаючи протиправними дії відповідачів, наказ, припис та оскаржувану постанову, позивач звернувся до суду з даним позовом для захисту своїх прав та законних інтересів.
Приймаючи рішення про часткове задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що у відповідача - Управління, були відсутні законні підстави для проведення позапланової перевірки ТОВ «Основа-Буд-7» на підставі наказу від 07.06.2019 № 51-ОД, а тому всі подальші рішення, які мають похідний характер, а саме: припис від 20.06.2019 №21 та постанова про накладення штрафу від 26.06.2019 № 4  є протиправними та підлягають скасуванню.
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553).
Згідно із ч.1 ст. 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Порядком № 553 визначається процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно з абз.3 ч. 1 ст. 41 Закону № 3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (абз.5 ч.1 ст. 41 Закону №3038-VI та абз.1 п.7 Порядку №553). Підстави для проведення позапланової перевірки визначаються положеннями ст. 41 Закону № 3038-VI .
Подібні законодавчі норми викладені у Порядку № 553. 
Так, у п. 7 Порядку № 553 наведений вичерпний перелік підставами для проведення позапланової перевірки є: 
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; 
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 
4) перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; 
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; 
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Отже, позапланова перевірка проводиться на підставі наказу за наявністю законних підстав для її проведення. 
У свою чергу можливість для прийняття наказу для проведення перевірки виникає, зокрема, за умови надходження вимоги правоохоронних органів про проведення перевірки.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Управлінням СБУ в Чернігівській області скеровано на адресу Управління лист №74/3/1-1070 від 24.04.2019 року.
У зазначеному листі Управління СБУ в Чернігівській області просило Управління вжити заходи реагування в межах наданих повноважень, зокрема, провести перевірку позивача та повідомити її результат (а.с.23).
Натомість, відповідачі розцінили зазначений лист, як звернення юридичної особи про порушення суб`єктом будівництва законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки відповідно до норм чинного законодавства, звернення будь-якої особи (юридичної або фізичної) є безумовною підставою для проведення перевірки суб`єкта господарювання, який вказаний в такому зверненні. 
Разом з тим, судом першої інстанції вірно надано оцінку, що за своїм змістом лист Управління СБУ в Чернігівській області № 74/3/1-1070 від 24.04.2019 року направлений Управлінню вказує на можливі порушення при будівництві на об`єктах  житлової забудови на території міста Чернігів вимог Закону України «Про містобудівну діяльність», серед яких є і позивач, та відповідно до ст. ст. 12, 18 Закону України  «Про організаційно - правові основи боротьби з організованою злочинністю» містить прохання вжити заходів реагування в межах наданих повноважень.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про Службу безпеки України» від 25.03.1992 року № 2229-ХІІ Служба безпеки України - державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України.
Права та обов`язки правоохоронних органів, що уповноважені здійснювати перевірку суб`єктів господарювання, чітко визначені відповідним законом. 
Для діяльності правоохоронні органи наділені відповідною компетенцією, рамки якої встановлені наступними законодавчими актами, а саме: Законами України «Про прокуратуру»; «Про Службу безпеки України»; «Про Національну поліцію»; «Про оперативно-розшукову діяльність»; «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю».
Аналізуючи зміст цих законів, можна визначити низку правоохоронних органів, працівники яких мають право здійснювати конт роль за діяльністю суб`єктів господарювання. Це працівники прокуратури, поліції та служби безпеки України лише у рамках оперативно-розшукової діяльності або кримінальної справи.
Отже, Управління СБУ у Чернігівській області є орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України та має право здійснювати контроль за діяльністю суб`єктів господарювання лише у рамках оперативно-розшукової діяльності або кримінальної справи, тому відповідно до п. 7 Порядку № 553 підставою для проведення перевірки має бути саме вимога про проведення перевірки  в рамках  оперативно-розшукової діяльності або кримінальної справи, а не лист (звернення) про вжиття відповідних заходів. 
Крім того, суб`єкт звернення не зобов`язаний надавати документальне підтвердження, викладеної у зверненні інформації, щодо порушення суб`єктами містобудування законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Однак звернення в розумінні      пп.6, 7 п.7 Порядку № 533 подаються фізичними або юридичними особами, а правоохоронними органами, яким в даному випадку є Управління СБУ в Чернігівській області, подається вимога про проведення перевірки та має вказувати на порушення конкретним суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яке потребує здійснення перевірки органами державного архітектурно-будівельного контролю, викладених у ньому фактів. 
Між тим, лист Управління СБУ в Чернігівській області №74/3/1-1070 від 24.04.2019 року, що визначений в наказі Управління ДАБК Чернігівської міської ради від 07.06.2019 року № 51-ОД «Про проведення позапланової перевірки», як підстави для проведення такої перевірки, таких даних не містить. 
З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що звернення Управління СБУ в Чернігівській області №74/3/1-1070 від 24.04.2019 року носить суто інформативний характер, а тому не могло бути підставою для призначення позапланової перевірки ТОВ «Основа-Буд-7».
Встановлені положеннями Закону № 3038-VI, а також Порядком №553 правила щодо призначення та проведення перевірок є законодавчими гарантіями дотримання прав суб`єктів господарювання під час контролю за дотриманням вимог містобудівного законодавства. Відповідні гарантії спрямовані на забезпечення нормального перебігу господарської діяльності суб`єктів господарювання. 
Згідно ст. 5 КАС України право на судовий захист пов`язано з самою протиправністю рішень або дій, і не ставиться в залежність від наслідків реалізації таких рішень або дій. Правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17.01.2018 у справі № К9901/1895/18.
Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Дослідивши матеріали справи та висновки суду першої інстанції, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що оскаржуваний наказ № 51 - ОД від 07.06.2019 року, прийнято незаконно, проте, в задоволенні вимоги про скасування оскаржуваного наказу необхідно відмовити, з огляду на наступне.
Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009   визначено, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.
Так, наказ Управління від 07.06.2019 року № 51-ОД є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання під час проведення  перевірки позивача (з 10.06.2019 до 22.06.2019) та, відповідно, не може бути скасованим.
Подібна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 25 січня 2019 року у справі №823/1154/18 та у постанові від 26 березня 2019 року у справі № 815/4691/16 і підстав для відступу від неї суд не вбачає.
Щодо позовних вимог про оскарження дій відповідачів, правомірності оскаржуваного припису від 20.06.2019 року № 21 та оскаржуваної постанови від 26.04.2019 року № 4, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.
Результатом оскаржуваних позивачем дій щодо правовірності проведення перевірки, у період з 10.06.2019 року до 22.06.2019 року, стало прийняття відповідачем рішення у формі наказу від 07.06.2019 року № 51-ОД, який визнаний судом протиправним та винесений без законних підстав. 
Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що  у Управління  були відсутні законні підстави для проведення позапланової перевірки ТОВ «Основа-Буд-7» на підставі наказу від 07.06.2019 року № 51-ОД, відповідно, усі оскаржувані рішення прийняті відповідачами є похідними і прийняті на підставі незаконної перевірки, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.
Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного суду від 19.10.2018 у справі № 805/3137/17-а.
Так, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень має на увазі, що рішення повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. 
Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
У рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються, а в рішенні від 27.09.2010 по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» - що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
Як зазначено в п. 4.1 Рішення Конституційного суду України від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях визначив окремі ознаки принципу верховенства права у розбудові національних систем правосуддя та здійсненні судочинства, яких мають дотримуватись держави - члени Ради Європи, що підписали Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі «Пономарьов проти України» (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд», яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. 
У справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 Конвенції не зобов`язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6» (пункт 22 мотивувальної частини рішення від 20 липня 2006 року).
Аналіз наведених положень дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції дійти висновку, що даний адміністративний позов підлягає частковому задоволенню, а тому доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. 
Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.
В зв`язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. 
Керуючись ст.ст.  242, 308, 310, 315, 316, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -      

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя:                                                                      М.І. Кобаль

Судді:                                                                                          О.О. Беспалов

                                                                                                              А.Г. Степанюк