Справа № 159/3697/17 	Головуючий у 1 інстанції: Панасюк С. Л. 	
Провадження № 22-ц/802/146/20  Категорія: 16 	  Доповідач: Осіпук В. В.	

ВОЛИНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД 
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
       
12 лютого 2020 року                                                  місто Луцьк
               
Волинський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:
головуючого - судді Осіпука В. В.,
суддів - Матвійчук Л. В., Федонюк С. Ю.,
з участю секретаря судового засідання Лимар Р. С.,
прокурора Бородчук О. В.,
представника відповідача Назарчука А . Г . ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні цивільну справу за позовом першого заступника керівника Ковельської місцевої прокуратури до Ковельської міської ради Волинської області, ОСОБА_3 , третя особа, Центр надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради Волинської області, про визнання частково незаконним і скасування рішення ради, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування державної реєстрації договору оренди та зобов`язання звільнити земельну ділянку, за апеляційною скаргою Ковельської міської ради Волинської області на рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 19 листопада 2019 року,
                                   В С Т А Н О В И В :
У вересні 2017 року перший заступник керівника Ковельської місцевої прокуратури звернувся до суду із зазначеним позовом.
Покликався на те, що під час вивчення дотримання Ковельською міською радою вимог земельного законодавства було встановлено, що пунктом 1 рішення Ковельської міської ради № 16/48 від 24 листопада 2016 року затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_3 в оренду на 5 років земельної ділянки площею 1200 кв. м по АДРЕСА_1 для городництва, без права зміни цільового призначення, за рахунок земель Ковельської міської ради, не наданих у власність чи користування.
На підставі вказаного рішення 12 грудня 2016 року між Ковельською міською радою і ОСОБА_3 було укладено договір оренди землі, та здійснено належну державну реєстрацію даного договору уповноваженим на це органом.
Крім того, позивач, зазначав, що згідно зі складеним Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області актом перевірки вимог земельного законодавства, виділення земельної ділянки ОСОБА_3 для городництва за адресою: АДРЕСА_1 не відповідає генеральному плану міста Ковеля, затвердженому рішенням Ковельської міської ради від 28 листопада 2013 року № 44/62, оскільки за цією адресою землі сільськогосподарського призначення відсутні. За генпланом спірна земельна ділянка відноситься до зелених насаджень загального користування, що є землями рекреаційного призначення.
Тому на його думку Ковельською міською радою у порушення вимог ЗК України, без внесення відповідних змін до генерального плану міста Ковеля незаконно передано в оренду для городництва ОСОБА_3 земельну ділянку площею 1200 кв. м по АДРЕСА_1 строком на 5 років, чим порушено принцип цільового використання земель.
За наведених обставин та враховуючи вимоги ч. ч. 4, 5 ст. 56 ЦПК Укрїни прокурор просив: визнати незаконним та скасувати пункт 1 рішення Ковельської міської ради № 16/48 від 24 листопада 2016 року «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та надання земельної ділянки для городництва» щодо відведення ОСОБА_3 в оренду терміном на 5 років земельної ділянки площею 1200 кв. м по АДРЕСА_1 для городництва, без права зміни цільового призначення, за рахунок земель Ковельської міської ради, не наданих у власність чи користування; визнати недійсним договір № 1/179 від 12 грудня 2016 року оренди земельної ділянки площею 0,1200 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 для ведення городництва, укладений між Ковельською міською радою та ОСОБА_3 ; скасувати рішення державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки площею 1200 кв. м, розташованої по АДРЕСА_1 індексний номер: 33085019 від 22 грудня 2016 року, номер запису про інше речове право: 18203546, вид іншого речового права: право оренди земельної ділянки; зобов`язати ОСОБА_3 звільнити земельну ділянку площею 1200 кв. м, розташовану за адресою: м . АДРЕСА_1 ; стягнути з відповідачів у користь прокуратури понесені судові витрати по сплаті судового збору.
Справа розглядалася судами неодноразово.
Рішенням Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 19 листопада 2019 року позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано п.1 рішення Ковельської міської ради № 16/48 від 24.11.2016 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та надання земельної ділянки для городництва». Визнано недійсним договір № 1/79 від 12.12.2016 року оренди земельної ділянки площею 1200 кв.м., яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , для ведення городництва, укладений між Ковельською міською радою та ОСОБА_3 , зареєстрований відповідно до рішення державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 33085019 від 22.12.2016, номер запису про інше речове право: 18203546, вид іншого речового права: право оренди земельної ділянки. Скасовано рішення державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 33085019 від 22.12.2016, номер запису про інше речове право: 18203546, вид іншого речового права: право оренди земельної ділянки. Зобов`язано ОСОБА_3 звільнити земельну ділянку площею 1200 кв.м., яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , передану йому Ковельською міською радою на підставі договору оренди земельної ділянки № 1/79 від 12.12.2016 року та акту приймання-передачі земельної ділянки від 12.12.2016 року. Стягнуто з Ковельської міської ради, ОСОБА_3 на користь Прокуратури Волинської області судові витрати в сумі 6400 грн., у рівній частині з кожного.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що згідно з класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Держкомзему України від 23 липня 2010 року № 548, землі для городництва віднесені до земель сільськогосподарського призначення (секція «А» 01 (01.07)). Землі житлової забудови віднесені до секції «В» 02. Тобто вказана спірна земельна ділянка не може бути надана в оренду для ведення городництва без внесення відповідних змін до Генерального плану м. Ковеля, а тому вимоги прокурора, який діяв у межах наданих йому ст.. 23 Закону України «Про прокуратуру» повноважень, є обґрунтованими.
Не погоджуючись із даним рішенням суду першої інстанції, відповідач Ковельська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просила рішення суду скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог прокурора відмовити.
Апеляційна скарга мотивована тим, що прокурор, звернувшись до суду із зазначеним позовом, не надав доказів дотримання ним вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», які б давали йому право діяти в інтересах держави, в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Крім того позивачем не доведено незаконності оспорюваого рішення органу самоврядування - Ковельської міської ради та подальших дій ради щодо надання в оренду відповідачу ОСОБА_3 земельної ділянки для городництва.
У січні 2020 року Ковельська місцева прокуратура подала відзив на апеляційну скаргу, вказуючи на те, що рішення суду першої інстанції є законним і обґрунтованим, а зроблені ним висновки відповідають встановленим обставинам справи, просив оскаржуване рішення залишити без змін. Вважає, що звертаючись до суду з позовом, дотримався вимог чинного законодавства, оскільки відсутній уповноважений орган, який здійснює функції держави у спірних правовідносинах, що виникли між сторонами даного судового спору.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідач Ковельська міська рада, надаючи ОСОБА_3 із земель запасу спірну земельну ділянку в оренду для городництва не врахувала того, що Генеральним планом м. Ковеля Волинської області на території міста серед земель запасу не передбачені землі такої категорії, як землі сільськогосподарського призначення, які можуть надаватися саме для городництва, що є порушенням вимог земельного законодавства щодо використання земель за їх цільовим призначенням. 
Також, суд вважав, що звернення прокурора із зазначеним позовом, є цілком правомірним і обґрунтованим, оскільки будь-який інший орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, що виникли, відсутній.
Такий висновок суду є правильний.
Згідно з частинами 1, 2 ст.18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, що мають особливий правовий режим.
Статтею 19 ЗК України визначено категорії земель. А частиною 2 цієї статті встановлено, що у запасі можуть перебувати земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб.
Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Держкомзему України № 548 від 23.07.2010 року визначено поділ земель на окремі види цільового призначення, що характеризується власним правовим режимом, екосистемними функціями, видом господарської діяльності, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів та передбачено, що ведення городництва, як вид діяльності, входить до секції «А» - землі сільськогосподарського призначення, а земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів відносяться до земель рекреаційного призначення (секція Е).
Згідно ст.124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
Статтею 123 ЗК України визначено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону; надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості). Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).
Частиною 3 ст.123 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, шо при прийнятті рішення про надання згоди (дозволу) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орган місцевого самоврядування повинен перевірити відповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації.
Згідно з ч.3 ст.8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Статтею 17 даного Закону визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Встановлено, що 24.11.2016 року Ковельською міською радою було прийнято рішення № 16/48 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення та надання земельної ділянки для городництва». Пунктом.1 вказаного рішення затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надано відповідачу ОСОБА_3 в оренду терміном на 5 років земельну ділянку площею 1200 кв.м по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0710400000:11:015:0072) для городництва без права зміни цільового призначення. Пунктом 2 цього рішення зобов`язано ОСОБА_3 укласти договір оренди землі (т. 1 а.с. 24-25).
На підставі зазначеного рішення 12 грудня 2016 року між Ковельською міською радою в особі міського голови ОСОБА_4 та ОСОБА_3 укладено договір оренди спірної земельної ділянки № 1/179 терміном на 5 років до 24.11.2021 включно (т. 1 а.с.12-16).
Даний договір оренди 19.12.2016 року зареєстрований державним реєстратором Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ковельської міської ради про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки площею 0,12 га, розташованої по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 0710400000:11:015:0072) індексний номер: 33085019 від 22.12.2016 року, номер запису про інше речове право: 18203546, вид іншого речового права: право оренди земельної ділянки (т. 1 а.с. 26-27).
Крім того, під час розгляду даної справи, судом не здобуто, а відповідачем Ковельською міською радою не надано доказів про те, що генеральним планом міста Ковеля Волинської області на території міста передбачені землі такої категорії як землі сільськогосподарського призначення, які перебувають у запасі та можуть надаватися для городництва.
Разом з тим, з акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 16.08.2017 року, складеного Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області, встановлено, що земельна ділянка, яка надана із земель запасу в оренду відповідачу ОСОБА_3 для городництва, за своїм цільовим призначенням є рекреаційною землею, що характеризується власним правовим режимом та екосистемними функціями, які не передбачають ведення на цих землях такого виду діяльності, як городництво (т. 1 а.с. 28-33).
З урахуванням наведеного, на думку колегії суддів суд першої інстанції вірно дійшов висновку, що Ковельська міська рада при наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_3 для городництва по АДРЕСА_1 порушила вимоги Закону щодо цільового призначення вказаної земельної ділянки та не врахувала існуючий генеральний план м. Ковеля, що відповідно до п. «а» ст.21 ЗК України є підставою для визнання незаконним оскаржуваного прокурором рішення та недійсним оскаржуваного ним договору оренди земельної ділянки.
Щодо доводів апеляційної скарги про відсутність повноважень у прокуратури на звернення до суду із даним позовом, то на думку колегії суддів судом першої інстанції вірно зроблено висновок про те, що прокурор здійснював виконання своїх обов`язків керуючись вимогами абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України 2004 року та абзацу першого частини третьої, абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»,  тобто діяв у межах наданих йому повноважень.
Крім того, варто зазначити, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 121 Конституції України (в редакції, яка діяла до 30.09.2016 року) було передбачено, що одним із завдань прокуратури України є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Відповідно до чинної редакції п. 3 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
15 липня 2015 року набрав чинність розділ IV Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII, який визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, в тому числі, ст. 23, що встановлює підстави представництва інтересів громадянина або держави в суді. Цим Законом було внесено також зміни до ЦПК України, зокрема до статті 45.
Відповідно до ст. 45 ЦПК України (в редакції, що діяла на час подання позову) прокурор, який звертається до суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України «Про прокуратуру». Для представництва інтересів громадянина в суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. 
Підстави для здійснення прокурором представництва держави в суді визначені у ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.
Зокрема, у Законі України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзац перший та другий частини третьої статті 23).
Отже, після 15 липня 2015 року, прокурор звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва. Відповідно, наявність одного факту порушення інтересів держави недостатньо для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді. Таке право, в тому числі право подавати позов, прокурор має лише, якщо орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, а також у разі відсутності у нього повноважень на звернення до суду самостійно.
Згідно п. п. 4, 5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру затвердженого постановою КМУ від 14 січня 2015 р. № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: 
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; 
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; 
- використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень разом із іншими діями мають право: складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Зазначене положення визначає чіткий і виключний перелік повноважень, які має Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та її структурні підрозділи, зокрема і головне управління Держгеокадастру у Волинській області. Однак даним положенням не передбачена можливість звернення цього органу безпосередньо до суду з позовом у разі встановлення у ході перевірки фактів недотримання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства щодо використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення.
Наведене дає підстави вважати, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів не наділені повноваженнями самостійно, в інтересах держави звертатись до суду з позовами у випадку порушення вимог земельного законодавства органами місцевого самоврядування з питань надання земель в оренду, зміни їх цільового призначення, що без спірно надає право прокурору за наявності зазначених порушень звертатися до суду з відповідним позовом, діючи в інтересах держави.
Отже, наведені в апеляційній скарзі доводи щодо прокурора, як неналежного позивача у даній справі є безпідставними та не спростовують вірних висновків суду першої інстанції зроблених ним під час вирішення спору, і не свідчать, що судом були порушені норми процесуального права.
Тому, на думку колегії суддів, оскаржуване відповідачем рішення ухвалено судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, є законним і обґрунтованим, а тому підстав для його зміни чи скасування немає.
Керуючись статтями 367, 374, 375, 382, 383 ЦПК України, апеляційний суд,
                                          У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Ковельської міської ради Волинської області залишити без задоволення.
Рішення Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 19 листопада 2019 року в даній справі залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку упродовж тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий

Судді