ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2020 року		Справа № 260/1003/19 пров. № 857/12216/19	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
судді-доповідача - Качмара В.Я.,
суддів - Большакової О.О., Старунського Д.М.,
при секретарі судового засідання - Галаз Ю.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 жовтня 2019 року у справі №260/1003/19 (суддя Іванчулинець Д.В., рішення ухвалено о 15/01 год, м.Ужгород, повний текст складено 9 жовтня 2019 року) за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Закарпатській області про визнання протиправною та скасування постанов, -

ВСТАНОВИВ:

У липні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП) звернувся до суду із позовом до Управління Держпраці у Закарпатській області (далі - Управління, Держпраця відповідно) в якому просив визнати протиправними та скасувати постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 18 червня 2019 року №№ЗК251/214/АВ/ПД/П/ПТ-МГ-ФС-109, ЗК251/214/АВ/ПД/П/ПТ-МГ-ФС-110 (далі - Постанови №№109, 110 відповідно).
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 жовтня 2019 року позов задоволено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. 
В доводах апеляційної скарги наводячи норми матеріального права та окремі обставини справи вказує, що дії посадових осіб Управління щодо проведення інспекційного відвідування ФОП є законними, підстави для відмови скаржникам у розгляді їх скарги відсутні, а тому не заслуговує на увагу твердження позивача та висновок суду першої інстанції про те, що у відповідача були відсутні підстави для проведення інспекційного відвідування. Між тим зазначає, що в акті інспекційного відвідування складеного відносно позивача міститься посилання на статтю 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) та на пункти 19, 31 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) від 26.04.2017 №295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Порядок №295, Постанова №295 відповідно), яка з 14.05.2019 є нечинною. З приводу цього вказує, що види форм актів, які складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів затверджено наказом Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики) «Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів» від 18.08.2017 №1338, зареєстровано в Міністерстві юстиції України (далі - МЮУ) 12.12.2017 за №1500/31368 (далі - Наказ №1338), який не скасований та до нього не вносились зміни після 14.05.2019. Вносити зміни до форми актів, які затверджені Мінсоцполітики не входять до компетенції Держпраці та її територіальних органів. Тому відповідач при здійсненні інспекційних відвідувань зобов`язаний використовувати ці затвердженні та чинні форми актів без внесення з його боку до цих актів будь-яких змін. 
Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Учасники справи, в судове засідання не з`явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності учасників справи, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції вказав на протиправність оскаржуваних Постанов №№109, 110 прийнятих за результатами проведеного позапланового заходу державного контролю у формі інспекційного відвідування, оскільки проведення такого заходу не ґрунтується на законі, а встановлене у ході його проведення порушення не в повній мірі мало місце. 
Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального та процесуального права з таких міркувань.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що в період з 28.05.2019 по 29.05.2019 головним інспектором Управління Хланта І.Ю., у присутності ФОП, проведено інспекційне відвідування останнього на предмет додержання ним законодавства про працю.
Вказаний захід державного контролю проведений на підставі наказу Управління «Про проведення інспекційних відвідувань» від 20.05.2019 №97 (далі - Наказ №97) підставою для видання якого слугувала заява працівників ФОП ОСОБА_2 та ОСОБА_3 від 24.04.2019 (далі - Заява; а.с.28-29).
Так, за змістом цієї заяви ОСОБА_2 та ОСОБА_3 повідомили Управлінню, що вони працювали у ФОП водіями експедиторами міжнародних перевезень. За час роботи їм не проводилось нарахування та виплата заробітної плати в повному обсязі, так як проводилось відрахування із заробітної плати по тим чи іншим причинам, які не завжди залежали від працівників. Також при звільненні їм не були виплачено відпускні та розрахункові, з останньої заробітної плати були відраховані гроші на запчастини. За можливості просили надати допомогу у вирішенні викладеного вище.
За результатами здійснення заходу державного контролю складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 29.05.2019 №/ЗК/251/214/АВ (далі - Акт) у якому зафіксовані порушення законодавства про працю, а саме: частини шостої статті 95 КЗпП, статті 33, частини другої статті 30 Закону України «Про оплату праці» (далі - Закон №108/95-ВР).
При перевірці зроблено висновок, що з наданих ФОП документів випливає, що нарахування та виплата заробітної плати найманим працівникам проводиться згідно книги нарахування заробітної плати. Згідно вказаної книги нарахування заробітної плати найманим працівникам проводиться один раз на місяць, про що засвідчують підписи працівників в книзі нарахування заробітної плати. Так, в квітні 2019 року нараховано заробітну плату, зокрема водію ОСОБА_3 в розмірі 2758,98 грн. Копії вказаних документів додаються. Крім того, встановлено, що ФОП не ведуться табеля обліку робочого часу працівників, в зв`язку з чим не забезпечено достовірний облік виконуваних працівниками робіт. Також вказано, що позивачем не проводилась індексація заробітної плати ОСОБА_2 за період серпень-грудень 2017 року та ОСОБА_3 за грудень 2018 року.
На підставі виявлених Актом порушень відповідачем видано припис про усунення виявлених порушень від 29.05.2019 №ЗК/251/214/АВ/П, яким зобов`язано ФОП усунути виявлені порушення (а.с.37-40).
За результатами розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю Управлінням винесено Постанову №109, якою на позивача на підставі абзацу 8 частини другої статті 265 КЗпП накладено штраф у розмірі 4173 грн та Постанову №110, якою на ФОП відповідно до абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП накладено штраф у розмірі 83460 грн (а.с.95-96).
Вважаючи вказані Постанови №№109, 110 протиправними та такими, що підлягають скасуванню позивач звернувся до суду із цим позовом.          
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному КМУ.
Згідно з пунктом 1 «Положення про Державну службу України з питань праці», затвердженого постановою КМУ від 11.02.2015 №96 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення №96) державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
За змістом підпункту 6 пункту 4 Положення №96 Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Як слідує з положень пункту 1 частини другої статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №877-V).
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V). 
Згідно з частиною п`ятою вказаної вище статті Закону №877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Тлумачення цієї норми вказує на те, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила перелічені в частині п`ятій статті 2 Закону №877-V та, якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами звертатись до інших норм Закону № 877-V.
Статтею 6 Закону №877-V визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону (частина друга статті 6 Закону №877-V).
Закону, який би регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на цей час немає, а тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини є Закон №877-V незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю.
Аналогічна позиція, викладена в постанові Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі №809/799/17.
На виконання вимог статті 259 КЗпП Постановою №295 затверджено Порядок №295, який визначав процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
Пунктом 2 Порядку №295 передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань.
Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визначена Порядком №295.
Відповідно до пункту 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
Підстави проведення інспекційного відвідування встановлені в пункті 5 Порядку №295. Відповідно до підпункту 1 пункту 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю.
Разом з тим, потрібно зауважити, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі №826/8917/17 (далі - Судове рішення) Постанову №295 визнано нечинною.
Так, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов правового висновку про те, що Порядком №295, затвердженими оскаржуваною постановою безпідставно поширено норми міжнародних Конвенцій на відносини, які такими Конвенціями не регулюються. Не розмежовано коло суб`єктів господарювання, на яких розповсюджуватиметься зазначений порядок контролю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією міжнародної організації праці №81 1947 року «Про інспекцію праці у промисловості і торгівлі», ратифікованою Законом «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці N 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі №1985-IV від 08 вересня 2004 року (далі - Конвенція №81) та Конвенцією Міжнародної організації праці №129 1969 року «Про інспекцію праці в сільському господарстві» (далі - Конвенція №129), та коло суб`єктів господарювання, під час перевірки яких не застосовуватимуться такі особливості, а перевірки здійснюватимуться відповідно до вимог Закону №877-V.
Отже, наведене свідчить, що на момент проведення перевірки ФОП (28.05.2019-29.05.2019) відповідач повинен був проводити таку перевірку відповідно до вимог Закону №877-V.
Відповідно до статті 325 КАС постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Згідно частини другої статті 265 КАС нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Таким чином, Постанова №295 втратила чинність 14.05.2019 з моменту набрання законної сили Судовим рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, приписи Порядку №295 не можуть застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки він не був чинний на момент проведення інспекційного відвідування позивача.
Таким чином, відповідачем було незаконно здійснено захід державного нагляду (контролю), який не може породжувати для суб`єкта господарювання жодних правових наслідків.
На момент призначення (20.05.2019) та проведення інспекційного відвідування (28.05.2019-29.05.2019) ФОП чинними законами України не було передбачено для органів Держпраці повноважень здійснювати заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі проведення інспекційних відвідувань.
Проте, апелянт вважає, що його посадова особа могла провести інспекційне відвідування, оскільки органи Держпраці під час призначення та здійснення інспекційних відвідувань керуються такими основними законодавчими актами, як зокрема, - Конституція України, Конвенція №81, Конвенція №129, КЗпП, Закон №877-V. Тип перевірки - інспекційне відвідування передбачено вказаними вище Конвенціями Міжнародної організації праці.
Однак, суд звертає увагу, що посадові особи відповідача зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та, як уже було встановлено вище, спірні правовідносини врегульовані виключно положеннями Закону №877-V.
Посилання Управління на положення Конвенції №81 та Конвенції №129, як підстави для проведення інспекційного відвідування є безпідставними, оскільки дія цієї Конвенції поширюється на промислові підприємства, а дія Конвенції №129 поширюється на підприємства, які займаються обробкою землі, тваринництвом, включаючи розведення худоби і догляд за нею, лісовим господарством, садівництвом, первинною переробкою продуктів сільського господарства землекористувачем, чи будь-якими іншими видами сільськогосподарської діяльності.
Крім того, Судовим рішенням підтверджено, що призначення та проведення інспекційних відвідувань відповідачем має здійснюватися у відповідності до Закону №877-V у формі позапланових перевірок.
Підставою для винесення постанови про накладення штрафу є встановлення під час заходу державного нагляду (контролю) порушень.
Проте, встановлення таких порушень відбулося у спосіб та в порядку не передбаченому чинним законодавством України, а відтак без наявних на то повноважень органу державного нагляду (контролю) - відповідачем.
Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується із висновками суду першої інстанції, що оскаржувані Постанови №№109, 110 прийнято за наслідками здійснення заходів державного нагляду у формі, що не передбачена чинним законодавством України, а відтак встановлені у ході такого заходу факти не можуть бути підставою для притягнення до відповідальності, а отже такі рішення суб`єкта владних повноважень є протиправними та підлягають скасуванню.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанцій, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 3 жовтня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС. 

Суддя-доповідач	 	В. Я. Качмар 	
судді	 	О. О. Большакова 	
 	 	Д. М. Старунський  	
Повне судове рішення складено 20 січня 2020 року.