ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
18 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 160/4211/19
Провадження № 11-876апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 160/4211/19 за позовом ОСОБА_1 до Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування рішення 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року (суддя Сліпець Н. Є.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року (у складі колегії суддів Бишевської Н. А., Добродняк І. Ю., Семененка Я. В.), 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність та зобов`язати Новопавлівську сільську раду Межівського району Дніпропетровської області розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянину України ОСОБА_1 на території цієї сільської ради;
- визнати протиправним та скасувати рішення сорок шостої сесії сьомого скликання Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області від 24 квітня 2019 року № 1180-46/VIІ «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі її у власність громадянці ОСОБА_2 ».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач повинен був у строк до 20 квітня 2019 року розглянути заяву позивача від 05 квітня 2019 про затвердження проекту землеустрою на встановлення меж у натурі у власність площею 2 га для ведення особистого селянського господарства та прийняти за наслідками цього відповідне рішення, чого останнім зроблено не було.
Водночас ОСОБА_1 зауважує, що оскаржуваним рішенням відповідача ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж тієї ж самої земельної ділянки, на яку позивачу раніше надавався дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
Позивач вважає, що, приймаючи вказане рішення, Новопавлівська сільська рада Межівського району Дніпропетровської області відійшла від принципу «належного врядування» та свавільно використала власні повноваження, створивши передумови для позбавлення ОСОБА_1 того, на що він мав законне очікування. Фактично оскаржуваним рішенням відповідач переглянув своє попереднє рішення про надання згоди на передачу у приватну власність позивачеві земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та відмовив йому в цьому, вирішивши передати її іншій особі.
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 травня 2019 року, залишеною змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки таку заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, та роз`яснив позивачу його право на звернення до суду із позовною заявою в порядку цивільного судочинства.
4. Не погодившись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року і передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 серпня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 серпня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України у зв`язку з тим, що ОСОБА_1 оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
8. Станом на 18 грудня 2019 року відзив на касаційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Фактичні обставини
9. Позивач мотивував позов такими обставинами.
10. 30 серпня 2018 року Новопавлівською сільською радою Межівського району Дніпропетровської області було прийнято рішення № 879-35/VІІ «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянину ОСОБА_1 ».
11. Відповідного до цього рішення, позивач замовив у Товаристві з обмеженою відповідальністю «Земельне право» відповідний проект землеустрою. Такий проект було розроблено та присвоєно земельній ділянці кадастровий номер 1222685500:02:004:0459.
12. 05 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області із заявою про затвердження вказаного проекту.
13. Натомість, рішенням сорок шостої сесії сьомого скликання Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області від 24 квітня 2019 року № 1180-46/VIІ ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки площею 2,00 га з кадастровим номером 1222685500:02:004:0459 для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області.
14. З оскаржуваним рішенням та бездіяльністю відповідача щодо розгляду заяви від 05 квітня 2019 року позивач пов`язує порушення свого права на отримання у приватну власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності, оскільки рішенням Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області від 30 серпня 2018 року № 879-35/VII саме йому надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 1222685500:02:004:0459 у власність для ведення особистого селянського господарства.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
15. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з позицією якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що спір у цій справі не є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
16. Такий висновок судів першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано тим, позивач у цій справі виступає рівноправним суб`єктом земельних відносин, який заперечує право ОСОБА_2 на спірну земельну ділянку.
При цьому суд першої інстанції зауважив, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припиненим цивільних правовідносин, які мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнаним незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог
17. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково віднесли цю справу до юрисдикції цивільних судів.
18. Скаржник з посиланням на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня, 30 травня та 28 листопада 2018 року у справах № 536/233/16-ц, 127/16433/17 та 820/4219/17 відповідно, зазначає, що при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до виключної компетенції відповідача як органу місцевого самоврядування, законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.
19. Крім того, з посиланням на правову позицію, викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 червня, 17 жовтня та 28 листопада 2018 року у справах № 922/864/17, 380/624/16-ц та 826/5735/16 відповідно, скаржник зазначає, що в цій справі відсутній спір про цивільне право, оскільки станом на момент подачі позову не вирішувалося питання про передачу спірної земельної ділянки комусь у власність чи користування. При цьому оскаржуване рішення про надання ОСОБА_2 дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та передачі її у власність не породжує цивільних прав та обов`язків у останньої, оскільки не означає позитивного вирішення питання про надання земельної ділянки у власність.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
20. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
21. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
22. Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
23. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
24. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
25. За пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
26. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
29. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
30. Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
31. Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
32. На підставі частини сьомої цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
33. Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
34. Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 24 квітня 2019 року № 1180-46/VIІ, яким ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки з кадастровим номером 1222685500:02:004:0459 для ведення особистого селянського господарства розміром 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Новопавлівської сільської ради Межівського району Дніпропетровської області. 
35. При цьому в матеріалах справи немає жодних доказів, що свідчать про набуття ОСОБА_2 права власності або користування на спірну земельну ділянку.
36. Велика Палата Верховного Суду вже зазначала, що якщо особа звертається до повноважного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідні рішення, зокрема й про скасування рішення щодо надання відповідного дозволу, то у цих правовідносинах зазначений орган реалізує управлінські функції. А тому спори про оскарження таких його рішень належать до юрисдикції адміністративного суду (постанови Великої Палати Верховного Суду від  21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 127/16433/17, від 28 листопада 2018 року у справі № 820/4219/17, від 16 та 22 січня 2019 року у справах № 361/2562/16-а та 371/957/16-а).
37. При цьому згідно з практикою Великої Палати Верховного Суду отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанова від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16).
38. Рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц).
39. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду. 
41. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
42. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року підлягають скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
43. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
44. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2019 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова        
Судді:                                       Н. О. Антонюк                                                      В. С. Князєв    
                                  С. В. Бакуліна                                                       Л. М. Лобойко    
                                  В. В. Британчук                                                    Н. П. Лященко    
                                  Ю. Л. Власов                                                        О. Б. Прокопенко
                                  М. І. Гриців                                                           Л. І. Рогач
                                  Д. А. Гудима                                                       О. С. Ткачук
                                  Ж. М. Єленіна                                                     В. Ю. Уркевич
                                  О. С. Золотніков                                                  О. Г. Яновська
                                       О. Р. Кібенко