ПОСТАНОВА
Іменем України

17 лютого 2020 року 
Київ
справа №697/835/17
адміністративне провадження №К/9901/23037/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №697/835/17
за позовом ОСОБА_1 і ОСОБА_2 
до Чернишівської сільської ради Канівського району Черкаської області в особі сільського голови Федотової Валентини Василівни
про скасування рішення ради

за касаційною скаргою ОСОБА_1 і ОСОБА_2 
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Федотова І.В., суддів Губської Л.В., Троян Н.М.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 і ОСОБА_2 у квітні 2017 року звернулися з адміністративним позовом до Чернишівської сільської ради Канівського району Черкаської області в особі сільського голови Федотової Валентини Василівни (далі також - «Сільський голова»), в якому просили скасувати рішення відповідача про прийняття бюджету Чернишівської сільської ради Канівського району Черкаської області (далі - «Чернишівська сільська рада») на 2017 рік.

Позов обґрунтований тим, що відповідач перешкоджав позивачам у доступі до публічної інформації про розпорядження бюджетними коштами і прийняв оскаржуване рішення з грубим порушенням процедури, визначеної Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки Сільський голова одноособово розробила проект бюджету сільської ради на 2017 рік, цей проект не пройшов будь-якого попереднього розгляду постійною комісією і був одноособово внесений нею на розгляд сесії ради. На думку позивачів, це свідчить про те, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем з перевищенням своїх повноважень, а тому має бути скасоване.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Канівський міськрайонний суд Черкаської області постановою від 4 липня 2017 року позов задовольнив: визнав протиправним і скасував рішення Чернишівської сільської ради від 23 грудня 2016 року №15-1 «Про сільський бюджет на 2017 рік».

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що: проект оскаржуваного рішення не був оприлюднений у порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації»; у справі відсутні докази того, що проект рішення від 23 грудня 2016 року №15-1 до його прийняття був предметом розгляду постійної комісії з питань планування бюджету і фінансів, соціально-економічного розвитку і соціального захисту населення; відповідач не надав суду Регламенту Чернишівської сільської ради, а також протоколу поіменного голосування за оскаржуване рішення. З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що це рішення прийнято з порушенням встановленої законом процедури, а тому його необхідно скасувати.

З цим висновком не погодився Київський апеляційний адміністративний суд і постановою від 12 вересня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою у задоволенні позову відмовив. 

Приймаючи цю постанову суд апеляційної інстанції врахував посилання Чернишівської сільської ради на відсутність у неї відповідного інтернет-ресурсу, а також доводи відповідача про те, що рада не мала можливості оприлюднити проект оскаржуваного рішення за 20 днів до дати його розгляду з метою прийняття як того вимагає стаття 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки бюджетним законодавством визначено чіткі граничні строки затвердження місцевого бюджету (до 25 грудня року, що передує плановому), та з урахуванням обсягів міжбюджетних трансфертів та інших положень, затверджених Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні (суд встановив, що Державний бюджет України був прийнятий 21 грудня 2016 року). 

Також суд зазначив, що відповідачем доведено те, що проект сільського бюджету на 2017 рік, затверджений оскаржуваним рішенням, ґрунтується на розрахункових показниках, перевірених та підтверджених фінансовим управлінням Канівської районної державної адміністрації, відповідних додатках, поясненнях, враховує міжбюджетні трансферти, дотації та субвенції з Державного бюджету соціального спрямування та показниках Державного бюджету України на 2017 рік, затвердженого Законом України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII.

Також суд апеляційної інстанції вказав, що з огляду на встановлені обставини та наявні у цій справі докази, оскаржуване рішення відповідача в цілому прийняте з дотриманням відповідної процедури і його скасування не відповідатиме принципу виваженості та балансу приватного і публічного інтересів. До того ж суд зазначив, що порушення процедури прийняття спірного рішення, на які послалися позивачі, зокрема щодо порядку його оприлюднення, не є істотними і жодним чином не спричинили прийняття відповідачем неправильного рішення. Зробивши такий висновок, суд апеляційної інстанції послався на правову позицію, що викладена в рішенні Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ») у справі «Олссон проти Швеції».

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі позивачі просять скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року і залишити в силі постанову Канівського міськрайонного суду Черкаської області від 4 липня 2017 року.

Зі змісту касаційної скарги випливає, що вона обґрунтована тими ж висновками, якими суд першої інстанції мотивував свою постанову від 4 липня 2017 року. Крім того, скаржники звертають увагу суду касаційної інстанції на те, що апеляційний суд вийшов за межі позовних вимог, оскільки помилково не врахував, що предметом цього спору є процедура прийняття оскаржуваного рішення, а не структура сільського бюджету та його відповідність вимогам Бюджетного кодексу України.

Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу повністю погоджується з висновками суду апеляційної інстанції. Крім того, вказує, що позивачі ані в позовній заяві, ані в судових засіданнях у судах першої та апеляційної інстанцій не зазначили, яким чином оскаржуване рішення порушує їхні права, що відповідно нівелює можливість судового захисту цих прав.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_2 і ОСОБА_1 є депутатами Чернишівської сільської ради. Загальна кількість депутатів цієї ради станом на 23 грудня 2016 року складала 12 осіб.

21 грудня 2016 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про Державний бюджет України на 2017 рік».

У зв`язку з цим 22 грудня 2016 року Сільський голова Федотова В.В. скликала на 23 грудня 2016 року позачергову сесію ради для розгляду питання про прийняття сільського бюджету на 2017 рік та повідомила всіх депутатів Чернишівської сільської ради про її проведення.

23 грудня 2016 року Чернишівською сільською радою прийнято рішення №15-1 «Про сільський бюджет на 2017 рік», яким визначено на 2017 рік доходи сільського бюджету в сумі 478,9 тис грн, у тому числі доходи загального фонду сільськогосподарського бюджету у сумі 478,9 тис грн, видатки сільського бюджету у сумі 478,9 тис грн, у тому числі видатки загального фонду сільського бюджету у сумі 478,9 тис грн, а також затверджено бюджетні призначення головним розпорядникам коштів сільського бюджету на 2017 рік у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами, у тому числі по загальному фонду 478,9 тис грн, згідно з додатком №3 до цього рішення. Визначено оборотний касовий залишок бюджетних коштів сільського бюджету у сумі 2,0 тис грн; затверджено міжбюджетні трансферти, згідно з додатками №4.1, №4.2 до цього рішення; затверджено перелік захищених статей видатків загального фонду сільського бюджету на 2017 рік за їх економічною структурою: оплата праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; оплата комунальних послуг та енергоносіїв; поточні трансферти населенню.

23 грудня 2016 року на позачерговій сесії ради були присутні 7 депутатів, які одноголосно проголосували за початок роботи ради, за її порядок денний та після того, як бухгалтер ради надала відповідну інформацію щодо показників проекту бюджету села та зачитала його дохідну частину, видатки, пояснювальну записку до проекту рішення ради присутні депутати одноголосно проголосували за прийняття рішення «Про сільський бюджет на 2017 рік» №15-1.

У зв`язку з відсутністю у Чернишівської сільської ради інтернет-ресурсу вказане рішення було оприлюднено на дошці оголошень у приміщенні ради.

Вважаючи протиправним рішення відповідача, яким було затверджено бюджет вказаної ради на 2017 рік, позивачі звернулися до суду.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частин першої, другої статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Частиною третьою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до частини третьої статті 24 цього Закону органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частин першої, дванадцятої та п`ятнадцятої статті 46 цього Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Приписами статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року №93-IV депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Положеннями статті 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради. У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга ОСОБА_2 і ОСОБА_1 у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року).

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам сторін, колегія суддів зазначає таке.

Згідно рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі № 18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З аналізу наведених вимог законодавства слідує, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках правом на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Слід зазначити, що положеннями статей 2, 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.

Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Із Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не випливає те, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. 

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №687/1539/16-а та від 4 лютого 2020 року у справі №320/7969/17.

Позивачі звернулися з цим позовом як депутати Чернишівської сільської ради. Однак, ані у позовній заяві, ані в касаційній скарзі не наводять жодних доводів на обґрунтування того, які саме їх права (індивідуально-виражені) були порушені оскаржуваним рішенням відповідача. Тобто відсутній причинно-наслідковий зв`язок між оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень та порушенням конкретних прав позивачів.

З доводів ОСОБА_2 і ОСОБА_1 , що містяться у запереченнях на апеляційну скаргу у цій справі, випливає, що їх незгода з рішенням Чернишівської сільської ради, яким затверджено її бюджет на 2017 рік, зумовлена думкою (припущеннями) позивачів про неправильний перерозподіл коштів відповідного бюджету між посадовими особами Чернишівської сільської ради, внаслідок чого відбувається надмірне преміювання деяких посадових осіб ради, тоді як на будь-які інші потреби коштів сільського бюджету не вистачає. 

Тобто ті посилання на порушення процедури щодо прийняття оскаржуваного рішення, якими обґрунтований позов ОСОБА_2 і ОСОБА_1 , зумовлені їх незгодою з розподілом бюджетних коштів ради, зокрема надмірним преміюванням певних посадових осіб. Натомість аргументів щодо порушення конкретних, визначених законом прав позивачів як депутатів ради, в тому числі щодо їх участі у місцевому самоврядуванні, вони не навели, тоді як повноваженнями на представництво або захист інтересів всієї територіальної громади в суді позивачі не наділені.

Крім того, слід також зазначити, що у разі наявності підстав вважати, що посадовою особою місцевого самоврядування вчиняються певні правопорушення, депутати вправі використовувати механізми, визначені статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». 

За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, однак вважає за необхідне змінити постанову суду апеляційної інстанції в мотивувальній частині, оскільки вважає, що суд не звернув належної уваги на питання наявності/відсутності у позивачів порушених прав, які можуть бути захищені судом в силу статті 55 Конституції України та статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). 

Згідно зі статтею 351 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Отже, Верховний Суд встановив, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, а також порушення норм процесуального права, внаслідок чого мотивувальну частину постанови від 12 вересня 2017 року належить змінити.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 і ОСОБА_2 задовольнити частково. 

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року у справі №697/835/17 змінити, виклавши мотивувальну частину постанови в редакції цієї постанови.

В решті постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року у справі №697/835/17 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду