ПОСТАНОВА
Іменем України

29 січня 2020 року 
Київ
справа №210/3729/17(2-а/210/204/17)
адміністративне провадження №К/9901/59732/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Тацій Л. В., Шарапи В. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Криворізької міської ради, треті особи: Управління містобудування, архітектури та земельних відносин виконкому міської ради, ТОВ "ІНСТИТУТ ХАРКІВПРОЕКТ" про визнання протиправним та скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 (головуючий суддя Іванов С. М., судді: Панченко О. М., Чередниченко В. Є.),

В С Т А Н О В И В:

І. Короткий зміст позовних вимог

1.          У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Криворізької міської ради (далі - відповідач), треті особи: Управління містобудування, архітектури та земельних відносин виконкому міської ради, ТОВ "ІНСТИТУТ ХАРКІВПРОЕКТ" (далі - Управління містобудування, Товариство відповідно), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Криворізької міської ради «Про затвердження плану зонування території м. Кривого Рогу»№2044 від 26.06.2013 (далі - спірне рішення).

2.          Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, позивач посилався на те, що оскаржуване рішення перешкоджає йому в погодженні містобудівного розрахунку, отриманні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та, як наслідок, призводить до порушення його права, як власника нерухомого майна, стосовно розпорядження цим майном.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3.          Рішенням Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області від 11.04.2018 (головуючий суддя - Лінвіненко Н. А.) у задоволенні позову відмовлено.

4.          Не погодившись із таким судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.

5.          Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 рішення суду першої інстанції скасовано, а позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду.

6.          Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прийняттю спірного рішення передувало проведення публічних слухань щодо можливості прийняття останнього і відповідна публікація містилась в газеті «Червоний гірник» від 15.01.2013. При цьому, як встановив суд під час розгляду справи, оскаржуване позивачем рішення було опубліковане 01.07.2013, відповідно до даних офіційного веб-сайту виконкому Криворізької міської ради.

7.          З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов висновку про те, що позивач мав реальну можливість ознайомитися з оскаржуваним рішенням з дати його опублікування на офіційному веб-сайті Криворізької міської ради, а саме з 01.07.2013, однак з даним адміністративним позовом ОСОБА_1 звернувся лише 11.09.2017, тобто з порушенням строку, встановленого процесуальним законом, чинним станом на момент подання цього позову до суду першої інстанції, водночас, клопотання про поновлення строку звернення до суду не заявлялось.

8.          Апеляційний суд, окрім іншого, зазначив, що порівняльний аналіз термінів «дізнався» та «повинен дізнатися», що містяться у статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній до 17.12.2017, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.

9.          Зважаючи на вищенаведене, а також ураховуючи відсутність будь-яких обґрунтувань обставин та доказів, які б підтверджували поважність причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом, як і клопотання про поновлення цього строку, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду на підставі приписів статті 100 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017).

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

10.          На зазначену вище постанову суду апеляційної інстанції позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її, в частині залишення адміністративного позову без розгляду, скасувати та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким позов задовольнити. В решті оскаржуване судове рішення позивач просить залишити без змін.

11.          Мотивуючи вимоги касаційної скарги, ОСОБА_1 наводить аргументи, зокрема, про те, що апеляційний суд допустив порушення норм процесуального права, а саме - статей 99, 100 КАС України, в редакції, чинній станом на момент його звернення з даним позовом до суду першої інстанції, а також статей 123, 264 цього ж Кодексу в редакції, чинній на час здійснення апеляційного перегляду цієї справи, і не врахував доводи позивача стосовно дотримання ним строків, встановлених у вищевказаних нормах процесуального закону.

12.          У касаційній скарзі містяться доводи й стосовно того, що на момент прийняття відповідачем у 2013 році спірного рішення позивач не був учасником правовідносин, на які поширює свою дію названий акт органу місцевого самоврядування, оскільки лише у січні 2015 року придбав нежитлову будівлю (магазин), а у травні 2017 року отримав відповідь Управління містобудування, у якій, з посиланням на план зонування територій м. Кривий Ріг, повідомлялось про неможливість погодження містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками площі земельної ділянки, на якій розташована така будівля.

13.          З цих підстав скаржник зазначає, що не знав і не міг знати про порушення свого права у майбутньому, а про порушення своїх прав, як власника придбаної ним нежитлової будівлі, дізнався лише з відповідей органу місцевого самоврядування, наданої у травні 2017 року, за наслідками розгляду відповідних звернень позивача.

14.          У відзиві на касаційну скаргу Управління містобудування просить у її задоволенні відмовити, оскільки вважає, що наведені позивачем доводи є безпідставними та необґрунтованими і не зумовлюють скасування оскаржуваного судового рішення.

15.          Відзив на касаційну скаргу подано й відповідачем, який проти її вимог заперечує, посилаючись на те, що доводи, вказані скаржником, не спростовують законності спірного рішення і не свідчать про наявність підстав для скасування прийнятої апеляційним судом постанови. Відповідач просить відмовити у задоволення даного позову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

16.          У серпні 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду надійшла зазначена касаційна скарга, для розгляду якої, згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Гриціва М. І., суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.

17.          Ухвалою Верховного Суду від 30.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

18.          У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019  №13) та на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Тацій Л. В., Шарапи В. М.

19.           13.08.2019 до Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про розгляд цієї справи у першочерговому порядку.

20.          Колегія суддів звертає увагу, що, як зазначено у статті 2 КАС України, однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є, зокрема, розумність строків розгляду справи судом.

21.          Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях неодноразово наголошував на важливості вищезгаданого принципу і його роль для дотримання процесуальних прав та інтересів учасників справ. При цьому, у справі «Циммерман і Штайнер проти Швейцарії» (п. 29 рішення ЄСПЛ від 13 липня 1981 року) ЄСПЛ зазначив, що тимчасове нагромадження невирішених справ не призводить до відповідальності Договірної держави, якщо вона оперативно вживає заходів для подолання такої надзвичайної ситуації. До методів, які визнані як тимчасово доцільні, ЄСПЛ відніс встановлення певної черговості розгляду справ, яка залежить не тільки від дати порушення справи в суді, а й ступеня її терміновості, важливості та, зокрема, з`ясування, яке значення для даної особи(осіб)має вирішення справи.

22.          Ураховуючи клопотання учасника справи про першочерговий розгляд цієї справи в касаційному порядку, та з метою дотримання основоположних принципів КАС України і правових висновків ЄСПЛ, Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду ухвалою від 17.01.2020 призначив цю справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 22.01.2020.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

23.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, листом Управління містобудування від 13.05.2017 №2279 позивача повідомлено про те, що відповідно до плану зонування територій м. Кривого Рогу, затвердженого спірним рішенням відповідача, земельна ділянка для розміщення існуючої одноповерхової нежитлової будівлі магазину за адресою: АДРЕСА_1, розташована в зоні «Ж-1», призначається для розташування одноквартирних житлових будинків до 3-ох поверхів із земельними ділянками та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на сусідніх земельних ділянках. В переліку допустимих та дозволених видів забудови території відсутня спеціалізація вищезазначеного об`єкту, а саме: магазину. З огляду на вказане, відсутня можливість погодити наданий містобудівний розрахунок за вказаною адресою.

24.          Аналогічну відповідь містив і лист Управління містобудування, від 31.05.2017 №364.

25.          Також, рішенням Криворізької міської ради від 27.07.2017 №1927 «Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення існуючої одноповерхової нежитлової будівлі магазину на АДРЕСА_1 » повідомлено позивача, що надані ним документи не дають підстав для ухвалення відповідного рішення міської ради. 

26.          Вказане вище рішення мотивоване тим, що: розміщення об`єкта не відповідає затвердженій містобудівній документації; розміщення нежитлової будівлі магазину не належить до переліку дозволених та допустимих видів забудови визначеної зони; відповідно до топографічної зйомки до вищевказаної нежитлової будівлі магазину прибудовані дві капітальні нежитлові споруди; відсутні протипожежні відстані та узгодження власників прибудованих споруд, передбачені ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

27.          Вважаючи, що рішення відповідача «Про затвердження плану зонування території м. Кривого Рогу» №2044 від 26.06.2013, на яке, як на одну з підстав для відмови у  погодженні містобудівного розрахунку і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення існуючої одноповерхової нежитлової будівлі магазину посилалося Управління містобудування, перешкоджає у реалізації ОСОБА_1 його прав, як власника нерухомого майна, останній звернувся до суду з даним позовом.

VI. Позиція Верховного Суду

28.          Так, відповідно до частини першої статті 6 КАС України в редакції, чинній до 15.12.2017, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

29.          В свою чергу, за приписами частини першої та абзацу першого частини другої статті 99 КАС України у вищенаведеній редакції, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. 

30.          Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

31.          Отже, за загальним правилом, при обчисленні процесуального строку, визначеного КАС України для звернення до суду з адміністративним позовом, до уваги необхідно брати факт обізнаності особи про наявність порушення її прав, свобод чи інтересів, а також встановити конкретний день, коли їй стало відомо про такі обставини, або момент, починаючи з якого ця можливість об`єктивно існувала, оцінити характер і тривалість порушень, на які посилається заявник (одноразове або триваюче). 

32.          В той же час, порушення прав, свобод чи інтересів особи може виявлятися як фактичний наслідок протиправного рішення суб`єкта владних повноважень щодо неї, тобто тоді, коли негативні наслідки вже настали.

33.          При цьому, день, коли особа дізналася про порушення свого права необхідно розуміти як встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення прав, свобод чи інтересів, на захист яких спрямоване звернення до суду.

34.          Якщо цей день встановити точно не можливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому "повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав.

35.          Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є її дії, спрямовані на захист порушених прав, зокрема, оскарження рішення (дії чи бездіяльність), письмові звернення з цього приводу, а також докази, які свідчать про те, що були створені умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.

36.          У даному конкретному випадку, як слідує з встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, спірні правовідносини пов`язані з реалізацією позивачем, як власником нежитлової будівлі, прав, передбачених Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» та Земельним кодексом України, у зв`язку з необхідністю розміщення магазину на земельній ділянці, з приводу чого ОСОБА_1 направляв звернення до органу місцевого самоврядування щодо погодження містобудівного розрахунку, однак отримав негативну відповідь, у якій, з посиланням на спірне рішення відповідача, повідомлялось про неможливість такого погодження.

37.          Тобто, спірні у цій справі правовідносини виникли саме після звернення ОСОБА_1 до Управління містобудування в порядку реалізації ним прав щодо земельної ділянки, на якій розташовано нежитлову будівлю (магазин), право власності на яку зареєстровано за позивачем 04.03.2015, й про порушення цих прав позивач дізнався безпосередньо з відповідей третьої особи, датованих 13.05.2017 та 31.05.2017, а тому саме з цієї дати слід обчислювати строк звернення до суду з даним позовом.

38.          Колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що днем, коли позивач міг дізнатись про порушення своїх прав, є 01.07.2013 (дата офіційного опублікування спірного рішення на веб - сайті Криворізької міської ради), оскільки, як зазначено вище, спірні правовідносини виникли набагато пізніше вказаної дати, до того ж позивач, який зареєстрував право власності на магазин лише у березні 2015 року, не був їх безпосереднім учасником і не мав необхідності та зобов`язань стосовно ознайомлення з оскаржуваним атом органу місцевого самоврядування.

39.          Своєю чергою, фактичний наслідок спірного рішення саме для позивача полягав у неможливості, у зв`язку з наявністю такого акту суб`єкта владних повноважень, погодити містобудівний розрахунок, а відтак і про порушення своїх прав, ОСОБА_1 стало відомо на стадії оформлення ним у 2017 році права на земельну ділянку, на якій розташована належна йому на праві власності нежитлова будівля.

40.          Вказані обставини залишились поза увагою суду апеляційної інстанції, який, як наслідок, дійшов передчасного висновку про наявність підстав для залишення даного адміністративного позову без розгляду й ухвалив судове рішення, яке не відповідає критеріям законності та обґрунтованості.

41.          Разом з тим, оскаржувана постанова апеляційного суду не містить жодних мотивів щодо правової оцінки доводів позивача, висловлених по суті спору, і перевірки їх належними, допустимими, достовірними та достатніми та доказами.

42.          Згідно ж з частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43.          Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

44.          Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи та витребуваних необхідних документів, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

45.          Як зазначається у Рішенні Конституційного Суду України від 29.08.2012 №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині 3 статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (Рішення Конституційного Суду України від 02.11.2011 №13-рп/2011).

46.          Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

47.          Водночас, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

48.          Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

49.          Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

50.          Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

51.          У пункті 25 рішення ЄСПЛ у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункту 280 рішення у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

52.          Крім цього, у пункті 42 рішення у справі "Бендерський проти України" (№ 22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.

53.          Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії умотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.

54.          За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

55.          Своєю чергою, за змістом частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

56.          Як встановлено під час касаційного розгляду справи, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки за відсутності передбачених процесуальним законом підстав залишив без розгляду позовну заяву ОСОБА_1 й, при цьому, не надав жодної оцінки аргументам учасників справи, які стосуються предмету спору, і не перевірив їх доказами. Відтак, у розумінні частини другої статті 353 КАС України, зазначене є підставою для скасування оскаржуваного позивачем судового рішення і направлення справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

57.          Під час нового розгляду справи суду слід врахувати викладені в цій постанові висновки Верховного Суду й належним чином встановити обставини справи, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, перевірити їх доказами та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

58.          Ураховуючи викладене, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

59.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
Л. В. Тацій,
В. М. Шарапа,
Судді Верховного Суду