ПОСТАНОВА
Іменем України
11 лютого 2020 року 
Київ
справа №640/18958/18
адміністративне провадження №К/9901/28923/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Жука А. В.,
суддів: Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом  ОСОБА_1 
до Державної міграційної служби України
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 червня 2019 року  (суддя доповідач - Кармазіна О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року  (головуючий - Василенко Я.М, судді: Ганечко О.М., Шурко О.І.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної міграційної служби України, в якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної міграційної служби України від 30.08.2016 № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України НОМЕР_1 та бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_2 ;
- зобов`язати Державну міграційну службу України проінформувати адміністрацію Прикордонної служби України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України 30.08.2016 № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України НОМЕР_1 . 
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем безпідставно та з порушенням вимог законодавства прийнято оскаржуваний наказ, чим порушено законні права та інтереси позивача.
ІІ. Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.06.2019 позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України від 30.08.2016 № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України НОМЕР_1 .
Зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Національну поліцію України, Міністерство закордонних справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України Державної міграційної служби України від 30.08.2016 № 218 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України НОМЕР_1 .
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019 рішення суду першої інстанції залишено без змін.  
5. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в оскаржуваному наказі відповідача від 30.08.2016 № 218 відсутнє посилання на норму Закону України "Про громадянство України" або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого відповідачем його прийнято.
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем у спірних правовідносинах не дотримано процедуру визнання недійсним бланків паспортів, передбачену Порядком №302.
7. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що тимчасова окупація Автономної Республіки Крим як підстава в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланку паспорта позивача, оскільки паспорти позивачу було видано у 2012 році, тобто до вказаних подій.
8. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що відповідачем не надано доказів, які б свідчили про подання позивачем під час оформлення паспорта громадянина України свідомо неправдивих відомостей або неналежних документів, чи приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивач не мав права набути громадянство України.
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог стосовно скасування наказу відповідача в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_3 суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачем згідно наказу від 30.08.2016 № 218 бланк паспорта громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_2 недійсним (анульованим) не визнавався.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. 18.10.2019 представником відповідача (касатор) подано касаційну скаргу.
У касаційній скарзі представник позивача просить:
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.06.2019  та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019 скасувати, прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог. 
11. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про необґрунтованість наказу відповідача, оскільки спірний наказ видано у зв`язку з тимчасовою окупацією території АР Крим та з урахуванням Закону України "Про основи національної безпеки України" та містить виключно анулювання бланків паспортів серії НОМЕР_2, які видавались територіальним підрозділам в АР Крим. 
12. Вказує, що відповідач має право анулювати бланки паспортів в разі встановлення їх видачі з порушеннями вимог законодавства без проведення службового розслідування. 
13. Крім того, скаржник посилається на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 05.09.2019 у справі № 826/12670/17; у постанові від 26.06.2019 у справі № 826/14279/17, у справі № 826/1417/17. 
14. У відзиві на касаційну скаргу представник позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 жовтня 2019 року для розгляду справи № 640/18958/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
16. Ухвалою Верховного Суду від 18.11.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.06.2019  та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019.
17. Ухвалою судді Верховного Суду від 07.02.2020 дану адміністративну справу прийнято до провадження в складі зазначеної колегії та призначено її до попереднього касаційного розгляду.
IІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
18. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивачу 19.01.2012, за місцем проживання в м. Сімферополь Автономної Республіки Крим, Залізничним районним відділом у м. Сімферополь Головного управління юстиції Державної міграційної служби України в АР Крим було видано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .
19. Станом на момент прийняття оскаржуваного рішення відповідача, паспорт громадянина України НОМЕР_1 у позивача не вилучався, не був втрачений, зіпсований чи викрадений.
20. Бланк паспорту громадянина України НОМЕР_1 було використано для оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_2, який виданий 26.01.2012 і також перебуває у позивача. 
21. Відповідачем 30.08.2016 прийнято наказ № 218, яким, зокрема, визнано недійсним (анульовано) бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , а також зобов`язано Державну міграційну службу України забезпечити інформування Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Національної поліції України, Міністерства закордонних справ України та Національного банку України про визнання вказаних бланків недійсними.
22. Наказ відповідача від 30.08.2016 № 218 прийнято на підставі ст. 7 Закону України "Про основи національної безпеки України" та постанови Кабінету Міністрів України від 17.11.2014 № 1085-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення".
23. Вважаючи дії відповідача протиправними позивач звернувся з адміністративним позовом до суду. 
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
24. Конституція України.
24.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25.   Закон України від 18 січня 2001 року №2235-III "Про громадянство України" (далі - Закон № 2235-ІІІ).
25.1. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначаються Законом №2235-III. 
25.2. Згідно з статтею 3 Закону № 2235-ІІІ Громадянами України є: 
1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 
2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України "Про громадянство України" (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; 
3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис "громадянин України", та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 
4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України. 
Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3, - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
Документами, що підтверджують громадянство України, є: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну.
25.3. Згідно зі статтею 6 Закону № 2235-ІІІ громадянство України набувається: за народженням; за територіальним походженням; внаслідок прийняття до громадянства; внаслідок поновлення у громадянстві; внаслідок усиновлення; внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров`я, в дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім`ю або передачі на виховання в сім`ю патронатного вихователя; внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; у зв`язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
25.4. Статтею 8 Закону № 2235-ІІІ передбачено, що особа, яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 року на території, яка стала територією України відповідно до Закону України "Про правонаступництво України", або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її неповнолітні діти реєструються громадянами України. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов`язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства. 
Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата реєстрації набуття особою громадянства України.
25.5. Відповідно до положень ст. 21 Закону № 2235-ІІІ рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України відповідно до      статей 8      та      10      цього Закону шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.
26. Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України від 27 березня 2001 року №215/2001 "Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України" (далі - Порядок № 215/2001).
26.1. Згідно п. 1 Порядку № 215/2001 для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені      розділом II      цього Порядку.
26.2. Відповідно до п. 24 Порядку № 215/2001 для оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням особа, яка народилася до 24 серпня 1991 року на території, що стала територією України відповідно до Закону України "Про правонаступництво України", або на інших територіях, що входили на момент народження особи до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) (частина перша статті 8 Закону), подає: а) заяву про набуття громадянства України за територіальним походженням; б) дві фотокартки (розміром 35 х 45 мм);  в) один із таких документів:  - декларацію про відсутність іноземного громадянства - для осіб без громадянства; - зобов`язання припинити іноземне громадянство - для іноземців. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Подання зобов`язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України; - декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства разом із документом, що підтверджує надання особі статусу біженця чи притулку в Україні, - для іноземців, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні; - заяву про зміну громадянства - для іноземців, які є громадянами держав, міжнародні договори України з якими передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України; г) копію свідоцтва про народження або інший документ, що підтверджує факт народження особи на територіях, зазначених у абзаці першому цього пункту. 
26.3. За правилами п. 25 Порядку №215/2001 для оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням особа, яка постійно проживала до 24 серпня 1991 року на території, що стала територією України відповідно до Закону України "Про правонаступництво України", або на інших територіях, що входили під час постійного проживання особи до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) (частина перша статті 8 Закону), подає документи, передбачені підпунктами "а" - "в" п. 24 цього Порядку, а також документ, що підтверджує факт постійного проживання особи на зазначених територіях.
26.4. Відповідно до п. 88 Порядку №215/2001, для скасування рішень про оформлення набуття громадянства України відповідно до ст. 21 Закону органами міграційної служби, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України готуються такі документи:  а) подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України; б) документи, які підтверджують, що особа набула громадянство України за територіальним походженням (стаття 8 Закону) або була поновлена у громадянстві України (стаття 10 Закону) шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянства України (довідка органу міграційної служби, дипломатичного представництва чи консульської установи про те, що іноземець, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, не подав документ про припинення цього громадянства, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту реєстрації його громадянином України, а незалежні від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства не існують (частина п`ята статті 8 та частина друга статті 10 Закону); інформація органу міграційної служби про те, що іноземець, який подав декларацію про відмову від іноземного громадянства, не повернув паспорт іноземної держави до уповноважених органів цієї держави (частина восьма статті 8 та частина сьома статті 10); інформація про те, що на момент реєстрації громадянином України існували підстави, за наявності яких особа не поновлюється у громадянстві України (частини перша та друга статті 10 з урахуванням частини п`ятої статті 9 Закону; частина п`ята статті 10 Закону); інформація про інші неправдиві відомості та фальшиві документи, які були подані для набуття громадянства України відповідно до статей 8 та 10 Закону, або інформація про приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України відповідно до статей 8 та 10 Закону).
26.5. Згідно п. 92 Порядку 215/2001 до повноважень органів міграційної служби також належить скасування прийнятих ними рішень про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону № 2235-ІІІ.
26.6. У п. 96 Порядку №215/2001 провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень встановлено, що подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону, стосовно особи, яка проживає в Україні, готується управлінням, відділом (сектором) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, до якого цією особою подавалися документи щодо оформлення набуття громадянства України. Подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України разом із документами, передбаченими підпунктом "б" пункту 88 цього Порядку, надсилається до головного управління (управління) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі.
26.7. За змістом п. 97 Порядку №215/2001 про оформлення набуття громадянства України скасовується начальником головного управління (управління) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі або його заступником. Повідомлення про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у тижневий строк надсилається до управління, відділу (сектору) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, яким було внесено подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України. Управління, відділ (сектор) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення не пізніш як у тижневий строк з дня одержання повідомлення про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України повідомляє про це відповідну особу у письмовій формі із зазначенням причин скасування такого рішення.
27. Порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 02.07.2012 за №1089/21401 (далі - Порядок № 320, діяв на час виникнення спірних правовідносин).
27.1 Пункт 10.4 Порядку № 320. Погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.
У разі оформлення паспорта з порушенням вимог чинного законодавства керівником територіального органу (територіального підрозділу) проводиться службове розслідування, за результатами якого складається висновок у двох примірниках, який надсилається до Державної міграційної служби України для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу ДМС України. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС України, другий - у територіальному органі (підрозділі).
Якщо паспорт, який підлягає знищенню, видавався іншим територіальним підрозділом, до цього територіального підрозділу надсилається повідомлення за формою, наведеною у додатку 21 цього Порядку.
У випадках знищення паспортів, зіпсованих при заповненні, у Книзі обліку проставляється відмітка про псування паспорта із зазначенням номера і дати затвердження акта про знищення паспорта, а в графі 1 наклеюється вирізка з бланка паспорта громадянина України, де зазначено серію і номер паспорта.
28. Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 (далі - Порядок № 302).
28.1. Пункт 39 Порядку № 302. За наявності підстав, зазначених у цьому Порядку, раніше виданий паспорт підлягає вилученню, поверненню державі, знищенню або тимчасовому затриманню.
28.2. Пункт 40 Порядку № 302. Особа, стосовно якої громадянство України припинено відповідно до Закону      №2235-ІІІ, зобов`язана у порядку та строки, встановлені законодавством про громадянство України, повернути паспорт територіальному підрозділу ДМС, що здійснив його оформлення та видачу.
28.3. Пункт 43 Порядку № 302. Забороняється вилучення в особи паспорта, крім випадків, передбачених законом, зокрема взяття паспорта в заставу.
29. Постанова Кабінету Міністрів України від 07.05.2014 № 152 в редакції від 16.11.2016.
29.1. Пункт 55 Порядку № 152. Паспорт для виїзду за кордон вважається недійсним та знищується в разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною прізвища, імені та по батькові; 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті для виїзду за кордон, записам в паспорті громадянина України або свідоцтві про народження); 3) непридатності паспорта для виїзду за кордон для подальшого використання; 4) припинення громадянства особи; 5) коли паспорт для виїзду за кордон знайдено, а замість нього видано новий паспорт для виїзду за кордон; 6) смерті особи, якій було видано такий паспорт; 7) зіпсуття паспорта для виїзду за кордон під час заповнення;            8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства.
IV. Позиція Верховного Суду
30. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31. Оцінюючи доводи касаційної скарги колегія суддів Верховного Суду виходить з наступного. 
32. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач отримав паспорт громадянина України та закордонний паспорт у січні 2012 року на підставі ст. 8 Закону № 2235-ІІІ. 
33. Оскаржуваним наказом відповідача № 218 від 30.08.2016 визнано недійсним (анулювання) бланку паспорту громадянина України НОМЕР_1 враховуючи видачу паспортів на території АР Крим та з врахуванням тимчасової окупації АР Крим та положення ст. 7 Закону України "Про основи національної безпеки України". 
34. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідач діяв з порушенням вимог Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.02.2015 №302, який врегульовує спірні правовідносини. 
35. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що в оскаржуваному наказі відповідача відсутнє посилання на норму Закону України "Про громадянство України" або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого його прийнято, а вказівка у вступній частині наказу на статтю 7 Закону України "Про основи національної безпеки України" не може бути підставою для визнання недійсним бланку паспорта, оскільки не регулює спірних правовідносин.
36. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи з наступного.
37. Так, відповідно до п. 46 Порядку № 302 у разі оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства керівник територіального підрозділу ДМС проводить службову перевірку, за результатами якої складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному підрозділі ДМС.
38. За приписами п. 47 Порядку № 302 недійсні паспорти анулюються шляхом пробиття не менш як одного отвору в машинозчитуваній зоні, після чого знищуються.
39. Знищення недійсних паспортів здійснюється комісією в складі не менше трьох посадових осіб територіального органу та територіального підрозділу ДМС, яка складає акт про списання та знищення недійсних паспортів у трьох примірниках (п. 48 Порядку № 302).
40. Недійсні паспорти знищуються щомісяця згідно з актом про знищення недійсних паспортів (п. 49 Порядку № 302).
41. Територіальний підрозділ ДМС у випадках, передбачених пунктом 45 цього Порядку, з використанням відомчої інформаційної системи ДМС вносить до Реєстру інформацію про факт визнання недійсним та про знищення паспорта, який було оформлено із застосуванням засобів Реєстру, або інформує про це територіальний підрозділ ДМС, що видав паспорт (у разі визнання недійсним чи знищення паспорта зразка 1993 року) (п.50 Порядку № 302).
42. Проте у матеріалах справи відсутні відомості щодо виконання відповідачем вимог Порядку № 302, а саме здійснення відповідачем службової перевірки за фактом оформлення бланку паспорту з порушенням вимог законодавства, висновок за результатами перевірки не складався, що свідчить про необґрунтованість спірного наказу відповідача.
43. З огляду на наведене колегія суддів Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги щодо законності оскаржуваного наказу відповідача з посиланням на правові позиції, викладені у постанові Верховного Суду від 05.09.2019 у справі № 826/12670/17; у постанові від 26.06.2019 у справі № 826/14279/17, у справі № 826/1417/17. 
У цих справах, зокрема, Державною міграційною службою України проводилися службові перевірки на підставі вимог Порядку № 302 за фактом оформлення бланку паспорту з порушенням вимог законодавства, за результатами яких складалися висновки. Натомість у даній справі відповідачем процедури виконання вимог Порядку № 302, а саме здійснення службової перевірки за фактом оформлення бланку паспорту позивача з порушенням вимог законодавства та складання відповідного висновку, не було дотримано.
44. Таким чином, обставини у справах, наведених у касаційній скарзі відповідача та у даній справі не є подібними, оскільки у даній справі відповідачем не встановлено за процедурою, визначеною законодавством порушення вимог законодавства під час оформлення набуття громадянства України.
45. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що оскаржуваний наказ винесено в тому числі і на підставі п. 5.1 Інструкції про порядок виготовлення, зберігання, обліку, передачі та знищення бланків документів суворого обліку та суворої звітності в ДМС України, затвердженої наказом Державної міграційної служби України від 18 липня 2012 року №153 (далі по тексту - Інструкція № 153), відповідно до якого недійсними бланками вважаються зіпсовані (при виготовлені документа), анульовані (дія не відбулася), дефектні (відсутність або пошкодження захисної сітки, друкованого тексту, водяних знаків, серій або номерів на бланках, наявність дубльованих номерів тощо), відсутні (що виявлено при відкритті пачки) та викрадені.
46. Водночас вищевказана Інструкція № 153 не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, а відтак, не є нормативно-правовим актом, а є виключно внутрішнім документом ДМС України.
47. Так, за приписами п.1 Указу Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" від       03 жовтня 1992 року № 493/92 установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю здійснює Міністерство юстиції України (п.2 Указу Президента України № 493/92).
48. За приписами п.5.6 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, суб`єкти нормотворення направляють нормативно-правові акти для виконання лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, не тягнуть за собою правових наслідків і не можуть бути підставою для регулювання відповідних правовідносин, застосування санкцій до фізичних та юридичних осіб за невиконання приписів, що в них містяться.
49. Таким чином, Інструкція № 153 не є належною нормативною підставою для визнання недійсним бланків паспортів позивача. Подібна правова позиція уже була висловлена Верховним Судом у постанові від 26.07.2019 у справі № 826/27149/15 (адміністративне провадження №К/9901/16009/18); у постанові від 01.08.2018 у справі № № 818/590/17 (адміністративне провадження № К/9901/1743/17); у постанові від 27.06.2019 у справі № 826/8658/18 (адміністративне провадження №К/9901/4419/19); у постанові від 26.07.2019 у справі № 826/27149/15 (адміністративне провадження №К/9901/16009/18).
50. Крім того, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що бланк паспорта громадянина України видано у 2012 році, тобто фактично задовго до анексії Російською Федерацією території АР Крим, яка мала місце в лютому 2014 року, а тому посилання відповідача на виявлення фактів незаконного документування певної категорії осіб паспортами громадянина України у зв`язку з набуттям ними громадянства України у спрощеному порядку за територіальним походженням відповідно до статті 8 Закону № 2235-ІІІ на підставі довідок про реєстрацію особи громадянином України, виданих від імені Головного управління ДМС в Автономній Республіці Крим, є необґрунтованим.
51. За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про необґрунтованість оскаржуваного рішення відповідача.
52. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.
53. Доводи відповідача, про те, що позивачем не надано доказів на підтвердження факту набуття громадянства України у порядку, визначеному законодавством, не є доказом правомірності дій відповідача у спірних відносинах та не спростовують факту недотримання відповідачем встановленого порядку визнання недійсним бланку паспорту.
54. Крім того, враховуючи, що паспорт позивачу видано у 2012 році, у відповідача за наявності сумнівів у достовірності доказів щодо підтвердження факту набуття позивачем громадянства України була можливість здійснити відповідну перевірку в межах повноважень, наданих законодавством.
55. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
56. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Державної міграційної служби України залишити без задоволення.
2.  Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 червня 2019 року  та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................
Жук  А. В.
Мартинюк Н. М.
Мельник-Томенко Ж. М.
Судді Верховного Суду