ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2020 року
м. Київ

Справа № 925/361/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Мачульського Г.М. - головуючого, Кушніра І.В., Краснова Є.В.,
секретар судового засідання: Лихошерст І.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Редакція газети "Шполянські вісті"
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 09.10.2019 (колегія суддів: Яковлєв М.Л. - головуючий, Чорногуз М.Г., Козир Т.П.) та на рішення Господарського суду Черкаської області від 26.06.2019 (суддя Довгань К.І.)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Редакція газети "Шполянські вісті"
до Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області
про визнання незаконними та скасування рішень
за участю:
позивача: 1) Кулик В.Б. (адвокат), 2) Вікторук А.Ф. (директор),
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. Звернувшись в суд з позовом Товариство з обмеженою відповідальністю "Редакція газети "Шполянські вісті" (далі - позивач) просило визнати незаконними та скасувати рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області (далі - відповідач) №27-25.30/VIII від 06.11.2018 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою" та №32-64.31/ VIII від 20.12.2018 "Про скасування рішення Шполянської міської ради", яким було скасовано рішення відповідача від 12.10.2004 №21-11/15 "Про затвердження проекту відведення земельної ділянки та надання в постійне користування".
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірні рішення були прийняті з порушенням вимог земельного законодавства і законодавства про органи місцевого самоврядування, а тому є незаконними та підлягають скасуванню.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1. Рішенням Господарського суду Черкаської області від 26.06.2019, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 09.10.2019, позов задоволено частково, визнано незаконним та скасовано рішення відповідача №32-64.31/ VIII від 20.12.2018 "Про скасування рішення Шполянської міської ради", в іншій частині позову відмовлено.
2.3. Судові рішення мотивовані тим, що рішення відповідача №32-64.31/ VIII від 20.12.2018 "Про скасування рішення Шполянської міської ради" є незаконним, оскільки органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Відповідач скасував своє рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки та надання у постійне користування, яке було виконане шляхом видачи Державного акту.
Стосовно вимоги про скасування рішення відповідача про припинення права постійного користування, то суди виходили з того, що позивач був створений в результаті перетворення комунального підприємства Редакція районної газети "Шполянські вісті" відповідно до положень Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації", за приписами якого до позивача не могло перейти право на постійне користування земельною ділянкою. Позивач не відноситься до суб`єктів права постійного користування земельних ділянок і був зобов`язаний переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на земельні ділянки, що перебували на праві постійного користування у його правопопередника.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Позивач у касаційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови у позові, постанову апеляційного суду повністю і ухвалити нове рішення, яким викласти резолютивну частину рішення суду першої інстанції в такій редакції: "Позов задоволити. Визнати  незаконним та скасувати рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області №27-25.30/VIII від 06.11.2018 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою". Визнати незаконним та скасувати рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області №32-64.31/ VIII від 20.12.2018 "Про скасування рішення Шполянської міської ради", посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права.
3.2. Так в скарзі позивач зазначає, що він ніколи не був комунальним підприємством, все майно, що є власністю позивача, з 20.02.2001 є колективною формою власності. Суди не дослідили питання правонаступництва позивача, яке оформлене статутом та передавальним актом. На момент прийняття рішення про припинення права постійного користування позивач був правонаступником щодо користування земельними ділянками.
4. Мотивувальна частина
4.1. Відповідно до частини першої статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Згідно приписів частини 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України, визнаються незаконними в судовому порядку.
У пункті 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі №1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
4.2. Як встановлено судами, рішення Шполянської міської ради від 12.10.2004 №21-11/15 "Про затвердження проекту відведення земельної ділянки та надання в постійне користування" було виконано 04.01.2005 шляхом видачі Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою. Отже, вказане рішення є актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, тому колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що оскаржене рішення відповідача про скасування свого рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки та надання її в постійне користування, порушує права позивача і суперечить гарантіям стабільності суспільних відносин.
4.3. Стосовно іншого рішення відповідача №27-25.30/VIII від 06.11.2018 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою", колегія суддів вважає, що судами було невірно застосовано норми матеріального права, що призвело до винесення незаконного рішення.
Так, судами встановлено, що 20.01.2001 до ЄДРПОУ внесено запис про Комунальне підприємство Редакція районної газети "Шполянські вісті" (код ЄДРПОУ 02475894).
Засновниками підприємства були: Шполянська районна державна адміністрація Черкаської області (код ЄДРПОУ 04061346), Шполянська районна рада (код ЄДРПОУ 25213079), Шполянська міська рада (код ЄДРПОУ 04061576) та трудовий колектив Редакції районної газети "Шполянські вісті".
На підставі рішення Шполянської міської ради від 12.10.2004 №21-11/15 "Про затвердження проекту відведення земельної ділянки та надання в постійне користування" 04.01.2005 відповідачем видано Державний акт на право постійного користування земельною ділянкою.
Відповідно до зазначеного вище Державного акту Редакції районної газети "Шполянські вісті" у постійне користування відповідачем передано земельні ділянки площами: 0,0053 га, кадастровий номер 7125710100:01:001:0828; 0,0530 га, кадастровий номер 7125710100:01:003:1102, які розташовані за адресою вул. Лозуватська (Плоретарська), 55, м. Шпола, Черкаської області.
20.03.2017 Редакцію районної газети "Шполянські вісті" (код ЄДРПОУ 02475894) в порядку перетворення, відповідно до положень Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації" припинено, та утворено Товариство з обмеженою відповідальністю "Редакцію газети "Шполянські вісті" (код ЄДРПОУ 02475894).
Засновниками (учасниками) позивача з 20.03.2017 року є фізичні особи.
Згідно передавального акту, затвердженого протоколом зборів трудового колективу Редакції районної газети "Шполянські вісті", до правонаступника (позивача) перейшло, зокрема, право землекористування за Державним актом (серія ЯЯ №347782).
4.4. Відповідно до статті 1 Закону в редакції, чинній на момент перетворення, дія цього Закону поширюється на друковані засоби масової інформації, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування (далі - друковані засоби масової інформації), і редакції друкованих засобів масової інформації, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування (далі - редакції).
Згідно положень статті 3 цього Закону реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій здійснюється, зокрема, у такий спосіб: вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації.
Відповідно до статті 8 Закону перетворення редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання здійснюється відповідно до Цивільного і Господарського кодексів України (ч.1).
Згідно частини 1 статті 9 Закону у процесі реформування майно (крім приміщень і земельних ділянок), що на момент набрання чинності цим Законом перебувало на балансі редакції (майно, надане редакції засновниками (співзасновниками) друкованого засобу масової інформації та редакції у користування, та майно, придбане трудовим колективом редакції), передається у власність зазначеному суб`єкту господарювання безоплатно, за умови забезпечення функціонування друкованого засобу масової інформації, збереження його назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості (ч.1). Приміщення, що перебувають у державній або комунальній власності, у яких на час реформування розташовувалися редакції, передаються в оренду строком не менше ніж на 15 років з розміром орендної плати, установленим для бюджетних організацій. Договір оренди укладається між редакцією та Фондом державного майна України (його регіональним відділенням) або відповідним органом місцевого самоврядування. Суборенда приміщень редакцій забороняється (ч.2).
4.5. Відтак із встановлених судами обставин справи та наведених норм права вбачається, що позивач є особою, що утворилась у зв`язку з перетворенням комунального підприємства згідно приписів Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації" (далі - Закон).
4.6. Суди попередніх інстанцій, застосувавши статтю 9 Закону, зазначили, що в процесі реформування новостворене трудовим колективом підприємство - правонаступник комунального засобу масової інформації, безоплатно не може отримати у власність приміщення та земельні ділянки, на яких вони розташовані, оскільки це прямо заборонено Законом, і ці об`єкти належать територіальній громаді (є комунальною власністю) та можуть передаватись лише в довгострокову оренду.
Разом з тим у даній справі не вирішується спір про право власності позивача на земельні ділянки, звернувшись із позовом позивач оспорює своє право на користування ними.
4.7. Суди при винесенні рішень дійшли висновку, що відповідно до законодавства України позивач не відноситься до суб`єктів права постійного користування земельними ділянками і був зобов`язаний переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на земельні ділянки, що перебували на праві постійного користування у його правопопередника. Тому, оскільки правопопередник припинив діяльність та з моменту реорганізації позивач таких дій не вчинив, то рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області №27-25.30/VIII від 06.11.2018 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою" не суперечить нормам законодавства України та є таким, що прийняте відповідачем в межах повноважень, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
4.8. Проте з такими висновками судів не можна погодитись з огляду на наступне.
Згідно статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави.
Земельний кодекс України, прийнятий 25.10.2001, визначає право постійного користування земельною ділянкою як право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку (частина 1 статті 92 Земельного кодексу України). Підстави припинення права користування земельними ділянками наведено у статті 141 цього Кодексу.
Державні акти про право власності або право постійного користування на земельну ділянку є документами, що посвідчують відповідне право. При цьому положення про обов`язок переоформити право користування земельною ділянкою у відповідний строк, передбачений у пункті 6 Перехідних положень Земельного кодексу України, визнано неконституційним на підставі Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005 (у справі № 1-17/2005) за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками).
Конституційний Суд України вказав на наступне:
- пункт 6 Перехідних положень Кодексу зобов`язує громадян та юридичних осіб переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на земельні ділянки. При переоформленні права постійного користування у довгострокову оренду її строк визначається "відповідно до закону", що є неконкретним у зв`язку з невизначеністю цього закону, як і закону, який встановив би порядок переоформлення;
- Конституційний Суд України вважає, що встановлення обов`язку громадян переоформити земельні ділянки, які знаходяться у постійному користуванні, на право власності або право оренди до 1 січня 2008 року потребує врегулювання чітким механізмом порядку реалізації цього права відповідно до вимог частини другої статті 14, частини другої статті 41 Конституції України. У зв`язку з відсутністю визначеного у законодавстві відповідного механізму переоформлення громадяни не в змозі виконати вимоги пункту 6 Перехідних положень Кодексу у встановлений строк, про що свідчить неодноразове продовження Верховною Радою України цього строку;
- громадяни та юридичні особи не можуть втрачати раніше наданого їм права користування земельною ділянкою.
Відповідно до статті 141 Земельного кодексу України підставами припинення права користування земельною ділянкою є: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати; е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини.
Зазначений перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
У відповідності до статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників (ч.1).
Статтею 108 цього Кодексу встановлено, що перетворенням юридичної особи є зміна її організаційно-правової форми. У разі перетворення до нової юридичної особи переходять усе майно, усі права та обов`язки попередньої юридичної особи.
Із встановлених судами обставин справи вбачається, що позивач є правонаступником комунального підприємства у результаті його перетворення, яке користувалось земельними ділянками на праві постійного користування на підставі виданого Державного акту.
При вказаному перетворенні код ЄДРПОУ 02475894 у позивача не змінився. Тобто спочатку код ЄДРПОУ 02475894 належав Комунальному підприємству Редакція районної газети "Шполянські вісті", потім вказаний код був присвоєний Товариству з обмеженою відповідальністю "Редакцію газети "Шполянські вісті".
За передавальним актом, затвердженим протоколом зборів трудового колективу Редакції районної газети "Шполянські вісті", як зазначалось вище, до позивача перейшло, зокрема, право землекористування за Державним актом (серія ЯЯ №347782).
Водночас, припинення права користування земельною ділянкою з підстави припинення юридичної особи, зважаючи на положення частини 1 статті 141 Земельного кодексу України, допускається лише у випадку, коли припинення такої особи виключає правонаступництво (зазначену правову позицію викладено у постанові Верховного Суду України від 21.02.2011 у справі № 21-3а11, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 911/4065/16, від 21.05.2018 у справі № 922/1017/17, від 31.10.2018 у справі № 916/1776/17; від 10.10.2018 у справі № 907/916/17).
Отже, право користування земельною ділянкою, набуте у встановленому порядку, не втрачається внаслідок його не переоформлення підприємством, яке за змістом чинного Земельного кодексу України не може набувати права постійного землекористування, а зберігається за ним до приведення прав і обов`язків щодо такої земельної ділянки у відповідність до вимог чинного законодавства, у тому числі за правонаступником такого землекористувача.
Зазначену правову позицію викладено у постановах Верховного Суду України від 26.09.2011 у справі № 6-14цс11 та постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 22.05.2019 у справі №914/1104/18.
За приписами статті 152 Земельного кодексу України держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом, зокрема, визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
Отже виходячи із встановлених судами обставин справи, наведених норм права, та зазначеної судової практики слід дійти висновку про порушення відповідачем при прийнятті спірного рішення положень статті 19 Конституції України, статей 141, 142 Земельного кодексу України щодо прав позивача користуватися спірними земельними ділянками.
4.9. Суди попередніх інстанцій відкинули посилання скаржника на правові висновки, викладені Верховним Судом України та Верховним Судом у справах №21-3а11, №911/4065/16, №922/1017/17, №916/1776/17, №907/916/17 та №924/1114/18 щодо застосування положень п.«в» частини 1 статті 141 Земельного кодексу України, з посиланням на те, що у даній справі належить виходити із положень Закону України "Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації", який у даному випадку є спеціальним Законом щодо врегулювання спірних правовідносини у цій справі, тому правовідносини у даній справі, та у наведених постановах суду касаційної інстанції не є подібними.
Разом з тим у названому Законі щодо земельних ділянок вказано лише те, що земельні ділянки не можуть передаватись безоплатно у власність новоствореному суб`єкту господарювання у процесі реформування друкованих засобів інформації. Однак у Законі не міститься положень щодо користування земельним ділянками такими суб`єктами, так і розпорядження ними власниками за результатами перетворення суб`єктів користування.
Отже право користування земельними ділянками регулюється не цим Законом, а наведеними вище актами законодавства.
За вказаних обставин позовні вимоги у наведеній частині є обґрунтованими.
4.10. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації"), у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації", повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства і мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Згідно ж із статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
4.11. Отже вказані рішення Європейського суду з прав людини суд касаційної інстанції застосовує у даній справі як джерело права.
4.12. За вказаних обставин для виправлення фундаментальних порушень, які допустили суди попередніх інстанцій, оскільки суди невірно застосували норми матеріального права і незаконно відмовили позивачу у задоволенні його вимог про скасування рішення органу місцевого самоврядування, що порушує його права і суперечить вищенаведеним нормам права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне скасувавши судові рішення у вказаній частині, прийняти нове, яким позов у вказаній частині задовольнити.
4.13. В іншій частині постанову суду апеляційної інстанції належить залишити без змін.
4.14. Оскільки постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню частково, а доводи, викладені у касаційній скарзі, та відповідні вимоги скаржника щодо її повного скасування, не ґрунтуються на встановлених судами фактичних обставинах справи та наведених нормах права, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
5. Розподіл судових витрат
5.1. Відповідно до приписів статті 129 частини 1, статті 315 частини першої пункту 4 підпункту "в" Господарського процесуального кодексу України судові витрати позивача за подання позову у невідшкодованій судом першої інстанції частині, за подання апеляційної та касаційної скарг в частині вимоги про скасування рішення відповідача №27-25.30/VIII від 06.11.2018, у зв`язку із задоволенням судом касаційної інстанції позову у цій частині, повністю належить покласти на відповідача.
Керуючись статтями 129, 300, 301, 308, 311, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Редакція газети "Шполянські вісті" задовольнити частково.
Постанову Північного апеляційного господарського суду від 09.10.2019 та рішення Господарського суду Черкаської області від 26.06.2019 у справі № 925/361/19 в частині відмови у позові скасувати.
В цій частині прийняти нове рішення.
Визнати незаконними та скасувати рішення Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області №27-25.30/VIII від 06.11.2018 "Про припинення права постійного користування земельною ділянкою".
В іншій частині постанову Північного апеляційного господарського суду від 09.10.2019 залишити без змін.
Стягнути з Шполянської міської ради об`єднаної територіальної громади Черкаської області (вул. Лозуватська, 59, м. Шпола, Черкаська область, 20603, код 04061576) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Редакція газети "Шполянські вісті" (вул. Лозуватська, 55, м. Шпола, Черкаська область, 20603, код 02475894) 8  644 (вісім тисяч шістсот сорок чотири) грн 50 коп. витрат на сплату судового збору за подання позову, апеляційної та касаційної скарг.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                Г.М. Мачульський

Судді                                                                                          І.В. Кушнір

                                                                                          Є.В. Краснов