П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
06 листопада 2019 року 
м. Київ
 
Справа № 740/2839/13-а
Провадження № 11-257апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства «Укроборонлізинг» (правонаступник Державного підприємства Міністерства оборони України «Укроборонлізинг»; далі – Підприємство) на постанову Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 01 жовтня 2015 року (суддя Кобилецький І. Ф.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2015 року (судді Губська Л. В., Ісаєнко Ю. А., Оксененко О. М.) у справі № 740/2839/13-а за позовом заступника Чернігівського прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері (далі – Прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства оборони України (далі – Міноборони), представленого військовою частиною НОМЕР_1 , до виконавчого комітету Ніжинської міської ради Чернігівської області (далі – виконком Міськради) про скасування пункту рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.                 У серпні 2013 року Прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Міноборони, представленого військовою частиною НОМЕР_1 , з позовом до виконкому Міськради, у якому просив скасувати пункт 3 рішення відповідача від 24 березня 2005 року № 204 в частині оформлення права державної власності за Підприємством з подальшою видачею свідоцтва про право власності на 8 об`єктів нерухомого майна, закріплених за військовою частиною НОМЕР_1 та розташованих на АДРЕСА_1 , а також визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 29 березня 2005 року серії НОМЕР_2 .
2.                 На обґрунтування позову Прокурор зазначив, що виконком Міськради на підставі недостовірних даних щодо законності набуття прав на будівлі та споруди прийняв оскаржуване рішення про передачу Підприємству у власність нерухомого майна, належного військовій частині НОМЕР_1 на праві оперативного управління.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3.                 Ніжинський міськрайонний суд Чернігівської області ухвалою від 01 жовтня 2015 року закрив провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 29 березня 2005 року серії ЯЯЯ № 143378, видане Підприємству.
4.                 Ніжинський міськрайонний суд Чернігівської області постановою від 01 жовтня 2015 року в решті вимог позов задовольнив.
5.                 Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 07 грудня 2015 року постанову суду першої інстанції залишив без змін.
6.                 Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що спірне рішення виконкому Міськради ґрунтується на недостовірних даних, оскільки прийняте під час дії мораторію на виконання наказу Міноборони від 08 листопада 2004 року № 522, який став підставою для його прийняття.
7.                 При цьому суди попередніх інстанцій виходили з того, що цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
8.                 Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Підприємство подало касаційну скаргу, на обґрунтування якої вказало на те, що оскаржуване рішення відповідача є правовим актом індивідуальної дії, який втратив чинність з моменту його виконання, а відтак з часу видачі свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 29 березня 2005 року серії НОМЕР_2 це рішення вичерпало свою дію, тому позов Прокурора про його скасування не забезпечує реального захисту прав військової частини НОМЕР_1 . Крім цього, позивач фактично намагається вирішити спір про цивільне право, захист якого не відноситься до юрисдикції адміністративних судів.
9.                 У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення,а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
10.             У відзиві (запереченнях) на касаційну скаргу військова частина НОМЕР_1 вказала, що вважає вимоги касаційної скарги необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню. 
11.             На час розгляду справи відповідач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
Рух касаційної скарги
12.             Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 21 липня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
13.             15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі – КАС України) викладено в новій редакції.
14.             Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15.             У січні 2018 року касаційну скаргу Підприємства передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
16.             Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 березня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, мотивувавши це тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
17.             Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
18.             Пунктом 3 рішення виконкому Міськради від 24 березня 2005 року № 204 «Про оформлення права власності на підприємства та організації різних форм власності» вирішено оформити право державної власності з подальшою видачею свідоцтва про право власності в цілому за Підприємством на нежитлові будівлі, а саме: приміщення для відвідувачів літ. «А», казарма літ. «Б», контрольно-пропускний пункт літ. «В», сховище з опаленням для техніки літ. «Г», сховище без опалення літ. «Д», склад без опалення літ. «Е», склад без опалення літ. «Ж», склад без опалення літ. «З», склад без опалення літ. «И», склад з опаленням літ. «К», цех № 2 літ. «Л», цех № 5 літ. «М», цех № 7 літ. «Н», обліково-операційний відділ літ. «О», що розташовані на вул. Шевченка, 97 у м. Ніжині (всього 14 об`єктів нерухомого майна).
19.             Вказане рішення відповідач прийняв на підставі висновку Комунального підприємства «Ніжинське міжміське бюро технічної інвентаризації» від 18 березня 2005 року про можливість оформлення права державної власності на нежитлові будівлі на вул. Шевченка, 97 у м. Ніжині, який було зроблено на підставі наданих Підприємством документів, а саме наказу Міноборони від 08 листопада 2004 року № 522 «Про додаткове наділення державного підприємства Міністерства оборони України «Укроборонлізинг» основними фондами». Цим наказом визначено, зокрема, переліки будівель та майна, які передаються з військової частини НОМЕР_1 до статутного фонду Підприємства.
20.             Наказом Міноборони від 16 лютого 2005 року № 121 «Про заходи щодо унеможливлення нанесення збитків державі неправомірними діями» з 16 лютого 2005 року призупинено виконання, зокрема, наказу Міноборони від 08 листопада 2004 року № 522.
21.             Наказом Міноборони від 01 листопада 2006 року № 632 частково відновлено дію наказу Міноборони від 08 листопада 2004 року № 522, зокрема в частині передачі 8 будівель і споруд військової частини НОМЕР_1 до статутного фонду Підприємства.
22.             Не погодившись з рішенням виконкому Міськради про оформлення за Підприємством права власності на об`єкти нерухомого майна, Прокурор звернувся з цим позовом до суду за захистом прав та інтересів держави в особі Міноборони, представленого військовою частиною НОМЕР_1 .
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
23.             Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі – Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
24.             Згідно із частинами першою та другою статті 2 КАС України (тут і далі – у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
25.             На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
26.             Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27.             Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
28.             Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
29.             Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
30.             Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
31.             Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
32.             Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
33.             Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
34.             Як установлено судами та підтверджено матеріалами справи, Прокурор звернувся до суду з позовом про скасування пункту 3 рішення виконкому Міськради від 24 березня 2005 року № 204, згідно з яким вирішено оформити за Підприємством право державної власності з подальшою видачею свідоцтва про право власності на нежитлові будівлі, 8 з яких, на думку Прокурора, закріплені за військовою частиною НОМЕР_1 .
35.             На підставі оскаржуваного рішення виконкому Міськради Підприємство отримало свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 29 березня 2005 року серії НОМЕР_2 .
36.             Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання свідоцтва про право власності на нерухоме майно.
37.             Отже, прийняте органом місцевого самоврядування рішення про оформлення за Підприємством права державної власності на об`єкти нерухомого майна є ненормативним актом суб`єкта владних повноважень, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання.
38.             Перебування спірного майна у державній власності не заперечується учасниками справи, в той час як спір фактично існує про те, який орган уповноважений від імені держави управляти та користуватися спірним нерухомим майном.
39.             Отже, цей спір виник щодо правомірності оформлення виконкомом Міськради за Підприємством права державної власності на нерухоме майно, оскільки військова частина НОМЕР_1 вважає, що спірне майно не передавалось до сфери управління Підприємства, а перебуває в її оперативному управлінні.
40.             Тобто предметом розгляду в цій справі є законність (правомірність) набуття Підприємством права державної власності на нерухоме майно на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
41.             Відповідно до частини третьої статті 137 Господарського кодексу України право оперативного управління захищається законом відповідно до положень, встановлених для захисту права власності.
42.             Механізм визнання права власності на той чи інший об`єкт за певним суб`єктом визначений Цивільним кодексом України (далі – ЦК України).
43.             Згідно зі статтею 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
44.             Відповідно до частин першої та другої статті 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій; далі – ГПК України) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. 
У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб`єктами підприємницької діяльності.
45.             ГПК України (тут і далі – у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) визначає, що юридичні особи та фізичні особи – підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частини друга та третя статті 4).
46.             Згідно з правилами, закріпленими в пункті 6 частини першої статті 20 ГПК України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи – підприємці.
47.             Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей позов спрямований на захист права користування та оперативного управління об`єктами нерухомого майна, які у процесі набуття права власності перейшли до іншої юридичної особи, тому спір у цій справі стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
48.             При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
49.             З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
50.             За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі – у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
51.             Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
52.             На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
53.             За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження.
54.             Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Державного підприємства «Укроборонлізинг» задовольнити частково. 
2. Постанову Ніжинського міськрайонного суду Чернігівської області від 01 жовтня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко
 
                                      Т. О. Анцупова                                                       Н. П. Лященко
 
                                               С. В. Бакуліна                                                         О. Б. Прокопенко
 
                                      В. В. Британчук                                                     В. В. Пророк
 
                                               Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач
 
                                      М. І. Гриців                                                              О. М. Ситнік
 
В. І. Данішевська                                                  О. С. Ткачук
 
                                      Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
 
                                      О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська
 
В. С. Князєв