ПОСТАНОВА
Іменем України

14 лютого 2020 року 
Київ
справа №570/378/17
адміністративне провадження №К/9901/29250/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу        ОСОБА_1 
на постанову Житомирського  апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Іваненко Т.В., суддів: Кузьменко Л.В., Франовської К.С. від 23.01.2018 
у справі № 570/378/17
за позовом  ОСОБА_1 
до Оржівської селищної ради Рівненського району  Рівненської області, правонаступником якої є Клеванська селищна рада
про визнання незаконним та скасування рішення
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Оржівської селищної ради Рівненського району      Рівненської області, правонаступником якої є Клеванська селищна рада, (далі також - відповідач), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 07.10.2016 № 203 "Про виділення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки".
2. Постановою Рівненського районного суду Рівненської області від 01.11.2017 позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано рішення Оржівської селищної ради Рівненського району Рівненської області від 07.10.2016 за № 203 "Про виділення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки"; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача сплачений ним судовий збір у розмірі 640,00 грн.
3. Постановою Житомирського  апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018 постанову Рівненського районного суду Рівненської області від 01.11.2017 скасовано, прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.
4. 26.02.2018 до Верховного Суду від позивача надійшла касаційна скарга на постанову Житомирського  апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018, в якій просить таку скасувати та залишити в силі постанову Рівненського районного суду Рівненської області від 01.11.2017.
5. Ухвалою Верховного Суду від 04.04.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
7. 07.05.2018 до Верховного Суду надійшов від відповідача Клеванської селищної ради Рівненського району Рівненської області (правонаступник Оржівської селищної ради Рівненського району   Рівненської області) відзив на касаційну скаргу, в якому просить таку залишити без задоволення, а постанову Житомирського  апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018 - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Оржівською селищною радою Рівненського району прийнято рішення від 07.10.2016 за № 203, яким надано дозвіл            на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування Оржівській селищній раді орієнтовною площею 0,1 га   для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води; котельня для обслуговування дитячого садка) за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення (рілля) по вул. Центральній в смт. Оржів Оржівської селищної ради Рівненського району Рівненської області.
9. Позивачу відповідно до державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯД №267875 належить земельна ділянка площею 0,1395 га, цільове призначення якої - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 . Оржів, та відповідно до державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯД №267876 - земельна ділянка площею 0,1315 га, цільове призначення якої - для ведення особистого селянського господарства.
10. На вказаній земельній ділянці знаходиться житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами, який належить позивачу, що підтверджено свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 26.12.2012.
11. Рішенням 11 сесії Оржівської селищної ради від 21.08.2007 за результатами розгляду питання щодо надання ОСОБА_1 проїзду до власної присадибної ділянки та будинковолодіння зі сторони забудови дитячого садка та котельні відповідного дозволу надано не було. Натомість рекомендовано зробити заїзд з вул. Центральної, як це зробили інші сусіди-мешканці.
12. Рішення щодо питання позивача про   надання   йому дозволу заїзду до будинковолодіння зі сторони котельні (з земель запасу) також не було прийнятим і на 12 сесії Оржівської селищної ради від 16.12.2016.
13. Генеральним планом смт. Оржів 1971 року та   Генеральним планом смт. Оржів 2015 року визначено дороги загального користування, з яких вбачається, що дорога (вулиця), на яку посилається позивач та суд першої інстанції, на генплані   відсутні. Натомість   з двох протилежних сторін будинковолодіння та землекористування позивача знаходяться дві дороги загального користування - вул. Центральна.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що оскаржуване рішення   є незаконним та таким, що порушує вимоги щодо підстав його прийняття, його форми, а також порушує права та законні інтереси позивача, оскільки він не може заїхати та виїхати із свого подвір`я на дорогу, оскільки на момент звернення до суду вона (дорога) Оржівською селищною радою Рівненського району перегороджена парканом.
15. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що в Генеральних планах смт. Оржів Рівненського району від 1971 року та від 2015 року визначені дороги загального користування, відтак в даних планах дороги (вулиці), на які посилається позивач, немає, а з двох протилежних сторін його будинковолодіння та землекористування знаходиться дві дороги загального користування по вул. Центральній. 
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного рішення органом місцевого самоврядування не враховано права окремої особи щодо користування його земельною ділянкою. Оскаржуване рішення прийняте всупереч пунктам 3, 8, 9 частини 3   статті 2 КАС України   недобросовісно, оскільки відповідачем не враховано наявну ситуацію, яка склалася (наявний виїзд/заїзд з території господарства позивача); можливість прийняття компромісного рішення з компенсацією затрат позивача на облаштування нового виїзду; суперечність даних генпланів та техдокументації реальному стану та необхідність усунення таких суперечностей. 
17. Відмовляючи у задоволенні, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач            не є стороною правовідносин, які   виникли при прийнятті відповідачем оскаржуваного рішення від 07.10.2016 року за № 203, а тому  вони   не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, а тому колегія суддів дійшла висновку щодо відмови у задоволенні позову без надання оцінки правомірності прийнятого рішення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
18. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції,  посилаючись на те, що таким неправильно застосовано та порушено статтю 23, частину 2 статті 152, пункти г, д частини 3 статті 152, частину 1 статті 155 Земельного кодексу України. Оспорюване рішення відповідача є протиправним, ним порушені права позивача щодо користування належною йому земельною ділянкою та будинковолодінням, оскільки йому вчиняються перешкоди у вільному в`їзді та виїзді до своєї земельної ділянки та будинку з господарськими будівлями та спорудами, які розміщені на земельній ділянці, яка перебуває у його власності. Позивач звертався до відповідача із зверненнями, однак на сесії Оржівської селищної ради 16.12.2016 рішення прийнято не було. Рішенням Рівненського районного суду Рівненської області від 21.11.2017 у справі №570/113/17-ц задоволено позов ОСОБА_1 про усунення перешкод у користуванні майном та зобов`язано відповідача усунути перешкоди у користуванні житловим будинком, що знаходиться за адресою:  
АДРЕСА_1. 19 . У відзиві на касаційну скаргу Клеванська селищна рада Рівненського району Рівненської області (правонаступник Оржівської селищної ради Рівненського району Рівненської області), посилається на те, що права позивача не є порушеними, а рішення відповідача є правомірним. Зазначення позивачем, що рішення Рівненського районного суду Рівненської області від 21.11.2017 у справі №570/113/17-ц набрало законної сили не відповідає дійсності, оскільки дана справа перебуває на стадії апеляційного розгляду.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
21. Відповідно до   статті 19 Конституції України   органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
22. Згідно з положеннями частини 2   статті 2 КАС України   в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені   Конституцією   та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. Згідно з положенням частини 3 статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частини 4       статті 328 КАС України  (у редакції, чинній після 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин 1, 2 та 3  статті 159 КАС України  (у редакції, чинній до 15.12.2017) та частин першої, другої та третьої  статті 242 КАС України  (у редакції, чинній після 15.12.2017) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
25. Крім того, стаття  2  та частина 4 статті  242 КАС України  (у редакції, чинній після 15.12.2017) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Статтею 12 Земельного кодексу України (далі також - ЗК України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
27. Частинами 1, 2 статті 83 ЗК України передбачено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
28. Частиною 1 статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
29. Відповідно до частини 1 статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
30. Частиною 1 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
31. Згідно з частиною 2 статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
32. Як встановлено судом апеляційної інстанції, позивач не надав суду доказів, що для проїзду до власної присадибної ділянки та будинковолодіння йому був наданий дозвіл на проїзд зі сторони забудови дитячого садочка та котельні, тобто по земельній ділянці, яка виділена для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури садочка та котельні для обслуговування дитячого садка. Натомість дорога (вулиця), на яку посилається позивач та суд першої інстанції, на генплані відсутні, а з двох протилежних сторін будинковолодіння та землекористування позивача знаходяться дві дороги загального користування - вул. Центральна. При цьому, суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості додатково перевіряти досліджені судами попередніх інстанцій докази, на підставі яких такі обставини встановлено.
33. Встановлені судом апеляційної інстанції у цій справі обставини свідчать про те, що позивач не підтвердив належними та допустимими доказами наявність дозволу на користування земельною ділянкою. 
34. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що у контексті предмета спору (оскарження рішення відповідача від 07.10.2016 № 203 "Про виділення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки") відсутнє порушення прав позивача, оскільки надання відповідачем дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише певним етапом у процесі передачі земельної ділянки у користування, реалізація якого може бути здійснена лише після затвердження розробленої документації із землеустрою, а тому на даному етапі не тягне за собою юридичних наслідків для позивача.
35. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду у справі від 18.09.2018 у справі №444/1247/16-а.
36. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
37. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
38. Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
39. За змістом положень пункту 6 частини 1 статті 3, частини 3 статті 11 КАС України (у згаданій вище редакції) адміністративний позов - це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах; кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
40. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.
41. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
42. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
43. Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні дії (рішення) суб`єкта владних повноважень є такими, які впливають на їх правове становище.
44. Виходячи з приписів статті 17 КАС України (у згаданій вище редакції) предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства є рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
45. Тобто позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність у будь-якому випадку повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
46. При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
47. Відсутність порушень прав позивача з боку відповідача у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення у даній справі виключає можливість задоволення адміністративного позову.
48. Колегія суддів відхиляє посилання позивача на рішення Рівненського районного суду Рівненської області від 21.11.2017 у справі №570/113/17-ц, оскільки таке не було предметом дослідження судом попередніх інстанцій та на момент проведення ними розгляду даної справи не набрало законної сили.
49. Разом із тим, колегія суддів зауважує, що у випадку, якщо позивач вважає, що порушеним є його право на користування земельною ділянкою, що знаходиться за межами предмету спору в даній справі (скасування рішення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою), то здійснення захисту такого права повинне здійснюватись у порядку цивільного судочинства (зокрема, у межах розгляду справи №570/113/17-ц, предметом якої є усунення перешкод у користуванні майном та зобов`язання відповідача усунути перешкоди у користуванні житловим будинком, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ).
50. Частиною другою  статті 6 КАС України  передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
51. Закон України "Про судоустрій і статус суддів"  встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
52. Відповідно до  статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"  суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
53. Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
54. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
55. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального  закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржених судових рішень відсутні.
56. Зважаючи на приписи  статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
57. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до  статті 139 КАС України  судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями  341, 343, 349,  350,  356,  359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Житомирського  апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018 без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                    І.В. Желєзний
Судді:                                                                                                                                В.М. Шарапа
                                                                                                              С.М. Чиркін