ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2020 року 
м. Київ

Справа №  910/230/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.М., Булгакової І.В.,
за участю секретаря судового засідання Барвіцької М.Т.,

представників учасників справи:
позивача - Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України, позивач, скаржник) -  Григоренко І.В. (представник, що діє на підставі Положення про відділ розгляду проектів договорів та організації позовної роботи Регуляторно-правового департаменту Державної фіскальної служби України та наказу від 14.11.2019 №1799   -   0),
відповідача - Антимонопольного комітету України (далі - АМК, відповідач, скаржник)   -  Данилов К.О. (представник, діє на підставі Положення про юридичний департамент Антимонопольного комітету України від 22.01.2020 та наказу від 22.01.2020 № 3-ОД),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерство фінансів України (далі - Мінфін України) - не з`явилися,

розглянув касаційні скарги ДФС України 
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 (головуючий    - суддя Ткаченко Б.О., судді: Сулім В.В. та Майданевич А.Г.)
та АМК
на рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019 (суддя Пінчук В.І.) та
постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 (головуючий  - суддя Ткаченко Б.О., судді: Сулім В.В. та Майданевич А.Г.)

зі справи №   910/230/19
за позовом ДФС України
до АМК
про визнання недійсним та скасування рішення Антимонопольного комітету України від    01.11.2018 № 602-р,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Мінфін України.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1.          Короткий зміст позовних вимог

1.1.          У грудні 2018 року ДФС України звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до АМК про визнання недійсним та скасування рішення Антимонопольного комітету України від 01.11.2018 № 602-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (далі - Рішення).

1.2.          В обґрунтування позовних вимог ДФС України посилається, зокрема на те, що чинним законодавством врегульовано питання взаємодії ДФС України з суб`єктами господарювання у сфері розміщення та функціонування на їх територіях митних постів. Вимоги АМК можливо врахувати при внесенні змін до чинного законодавства. Вимога АМК про розроблення проекту нормативно-правового акту та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України, не узгоджується із нормами законодавства, що регулює питання захисту економічної конкуренції. 

2.          Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

2.1.          Рішенням Господарського суду міста Києва від 23.05.2019   позов задоволено, визнано недійсним та скасовано рішення АМК від      01.11.2018 № 602-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції»; стягнуто з АМК на користь ДФС України 3   524 грн судового збору.

2.2.          Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що чинним законодавством з питань державної митної справи не надано повноважень Кабінету Міністрів України, центральним органам виконавчої влади на затвердження порядку визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщуються зони митного контролю, порядку формування і стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням, та надаються, у тому числі суб`єктами господарювання, на територіях зон митного контролю. Вимога Антимонопольного комітету України про розроблення проекту нормативно-правового акту та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України не узгоджується із нормами законодавства, що регулює питання захисту економічної конкуренції.

2.3.          Постановою Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019:  рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019 у справі №      910/230/19 скасовано частково; викладено резолютивну частину рішення у такій редакції: позов задоволено частково; визнано недійсним та скасовано пункт 2 резолютивної частини рішення АМК від 01.11.2018 № 602-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції»; у визнанні недійсним та скасуванні іншої частини рішення АМК від 01.11.2018 № 602-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» відмовлено.

2.4.          Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що запровадження прозорого порядку визначення/обрання митними органами територій розміщення митних постів можливий не тільки шляхом внесення змін до Митного кодексу України, а також шляхом розроблення ДФС такого порядку та внесення його на розгляд Міністерству фінансів. Відповідні повноваження передбачені як Положенням про ДФС, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.05.2014 № 236, так і Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим Указом Президента України від 08.04.2011 № 446.

Ухвалюючи рішення суд апеляційної інстанції також виходив з того, що за своєю суттю вимоги пункту 2 резолютивної частини рішення АМК зводяться не до припинення порушення, а до зобов`язання ДФС вчинити дії, які полягають у розробленні проекту нормативно-правового акта з визначеним колом питань, які обов`язково такий порядок має регулювати та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України, а з урахуванням положень статті 48 Закону України «Про захист економічної конкуренції», до повноважень АМК не віднесено зобов`язання ДФС розробити відповідний нормативно-правовий акт.

3.          Короткий зміст вимог касаційних скарг

3.1.          У касаційній скарзі до Верховного Суду ДФС України просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 у справі №910/230/19 у частині відмови у задоволенні позову ДФС України, а рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019, яким задоволення позовні вимоги повністю, залишити без змін.

3.2.          У касаційній скарзі до Верховного Суду АМК просить скасувати рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 у справі №910/230/19, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4.          Доводи осіб, які подали касаційні скарги

4.1.          ДФС України вважає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, зокрема: статті 6, 19, 68, 92 Конституції України; статті 1, 3 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»; статті 1, 15, 48 Закону України «Про захист економічної конкуренції», статті 246, 247, 266, 318, 325, 365, 546, 562 Митного кодексу України (далі - МК України).

4.1.1.          ДФС України звертає увагу суду касаційної інстанції, що обрана АМК у Рішенні кваліфікація антиконкурентних дій, як бездіяльність ДФС, не узгоджується з положеннями статті 15  Закону України «Про захист економічної конкуренції», а прийняте Рішення - приписам статті 48 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

4.1.2.          ДФС вказує на те, що у Рішенні АМК не зазначає, який саме пункт частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» порушено ДФС.  

4.1.3.          ДФС України вважає, що вимога АМК про розроблення проекту нормативно-правового акта та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України, не узгоджується з нормами діючого законодавства, що регулює питання захисту економічної конкуренції.

4.2.          АМК у своїй касаційній скарзі зазначає про те, що  судами першої та апеляційної інстанцій не застосовано статті 1, 3, 5, 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», абзац другий пункту 32 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням АМК від 19.04.1994 №5, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України від 06.05.1994 №90299 (далі - Правила) та неправильно надано тлумачення статті 48 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

АМК звертає увагу суду на те, що повноваження АМК встановлені не лише законами, а й підзаконними нормативно-правовими актами. 

АМК вказує на те, що резолютивна частина рішення, крім відповідних висновків та зобов`язань, передбачених статтею 48 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у необхідних випадках має містити вказування на дії, які відповідач повинен виконати або від яких повинен утриматися для припинення порушення та усунення його наслідків, а також строк виконання рішення (абзац другий пункту 32 Правил). 

5.          Позиції, викладені у відзивах на касаційні скарги

5.1.          До Касаційного господарського суду від ДФС України надійшов відзив на касаційну скаргу, надісланий 07.02.2020 шляхом поштового зв`язку, в якому позивач, посилаючись на необґрунтованість доводів касаційної скарги АМК, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги АМК.

5.2.          Від АМК та Мінфіну України відзивів на касаційні скарги у справі №910/230/19 не надходило.

6.          Розгляд справи у суді касаційної інстанції

6.1.          До Верховного Суду 12.02.2020 надійшло клопотання ДФС України про заміну сторони правонаступником у справі № 910/230/19 (Державною митною службою України) відповідно до статті 52 Господарського процесуального кодексу України (далі   - ГПК України). 

6.2.          Ухвалою Верховного Суду від 20.02.2020 у задоволенні заяви ДФС України відмовлено у зв`язку з її необґрунтованістю та ненаданням заявником всіх документів на підтвердження правонаступництва.

7.          СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7.1.          АМК 01.11.2018 прийнято рішенням № 602-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (далі - Рішення), яким визнано, що бездіяльність ДФС, яка полягає у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів), може призводити до недопущення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринку послуг, пов`язаних із митним оформленням, а також може призводити до понесення споживачами митних послуг додаткових необґрунтованих витрат, є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбачених частиною першою статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади.

Зобов`язано ДФС припинити вказане порушення, шляхом розроблення проекту нормативно-правового акта та внесення його на розгляд Міністерства фінансів України, в якому визначити:
1)   чіткий, прозорий на недискримінаційних умовах та конкурентних засадах порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщено зони митного контролю (митні пости);
2)   порядок діяльності таких суб`єктів господарювання, зокрема, в частині їх взаємодії з органами доходів і зборів, та перелік і правову природу послуг, які можуть надавати такі суб`єкти господарювання;
3)   порядок формування та стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням, та без яких неможливе здійснення митних формальностей, які надаються у тому числі суб`єктами господарювання на територіях зон митного контролю (відділах митного оформлення), що має забезпечити економічно обґрунтовану вартість послуг та належний контроль ціноутворення.

7.2.          Рішення АМК мотивоване тим, що ДФС порушило частину першу статті      15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», що стало підставою для прийняття рішення встановленого статтею 48 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

7.3.          Обґрунтування Рішення полягає у антиконкурентних діях, які виразилися у бездіяльності ДФС, а саме у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів).

7.4.          З метою припинення вказаних порушень, АМК звертався до ДФС з рекомендаціями від 15.11.2016 №   22-рк, які є обов`язковими для розгляду. 

7.5.          За результатами розгляду рекомендацій ДФС повідомила АМК, що надання (платних або безоплатних) послуг, не пов`язаних з митним оформленням вантажів на територіях зон митного контролю, є питанням, яке належить до господарських відносин між власником території, на якій знаходиться зона митного контролю, та суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності, і відповідно не належить до компетенції митного органу, оскільки законодавчо не передбачена можливість митного органу впливати на фінансову політику суб`єктів господарювання, на територіях яких розташовуються зони митного контролю.

7.6.          Листом від 21.02.2017 №      130-29/08-1871 АМК звернувся до ДФС для з`ясування стану розгляду рекомендацій, звернувши увагу на те, що вони спрямовані не на втручання митних органів у діяльність суб`єктів господарювання з надання послуг, пов`язаних із митними формальностями, а виключно на розроблення та затвердження нормативно-правового акта, який визначатиме конкурентний порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщуються зони митного контролю (митні пости); порядок діяльності таких суб`єктів господарювання, зокрема в частині їх взаємодії з органами доходів і зборів, та перелік і правову природу послуг, які можуть надавати такі суб`єкти господарювання, порядок формування і стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням без яких неможливе здійснення митних формальностей.

7.7.          Листом від 22.02.2017 №      130-29/08-1912 АМК звернувся до Кабінету Міністрів України з пропозицією доручити зацікавленим органам (ДФС та Міністерству фінансів України) вжити вичерпних заходів, спрямованих на вирішення проблемних питань у сфері послуг, що надаються на території зон митного контролю (митних постів). 

7.8.          Першим віце-примєр-міністром України було надано доручення від 27.02.2017 №   7178/1/1-17 Міністерству фінансів та ДФС ужити заходів щодо вирішення порушених питань, та у разі потреби внести у встановленому законом порядку проекти відповідних нормативно-правових актів.

7.9.          Листом від 03.05.2017 № 7294/5/99-99-18-14-02-16 ДФС направила для розгляду проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку та орієнтовної вартості послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів», яким фактично визначено низку послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів, та їх вартість. 

7.10.          Листом від 26.05.2017 № 130-29/08-5784 АМК повідомив ДФС, що за доводами АМК, поданий для розгляду проект постанови не вирішує проблемних питань, порушених у рекомендаціях Комітету від 15.11.2016 № 22-рк, у зв`язку з тим, що не врегульовує порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких буде розміщуватись зона митного контролю; не визначає орієнтовного переліку та правової природи послуг, які може/буде надавати суб`єкт господарювання на території тієї чи іншої зони митного контролю (залежно від розподілу компетенції), та не визначає порядку формування (погодження) плати за послуги.

7.11.          Листом від 19.06.2017 № 10302/5-99-99-18-04-02-16 ДФС повідомила, що «зони митного контролю створюються митним органом на територіях підприємств за погодженням з адміністрацією цих підприємств. Таким чином, вже існує прозорий порядок створення та функціонування зон митного контролю, місць доставки товарів транспортними засобами на територіях суб`єктів господарювання. Впорядкування питання визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщуються зони митного контролю, врегульовано нормативно-правовими актами з питань державної митної справи. При цьому, питання діяльності таких суб`єктів господарювання, а також формування і стягнення ними плати за послуги, які вони надають, не належать до компетенції ДФС України, оскільки законодавчо не передбачена можливість органам доходів і зборів впливати на їх фінансову політику та господарську діяльність». 

7.12.          АМК не погодилося із тим, що вже існує прозорий порядок створення та функціонування зон митного контролю, в силу того, що наказ Міністерства фінансів України від 22.05.2012 № 583 не містить процедури та підходів до визначення органами доходів і зборів місця та суб`єкта господарювання, на території якого буде створено зону митного контролю. А неузгодження між суб`єктами господарювання та органами доходів і зборів переліку послуг та їх вартості (в тому числі в Угодах про співробітництво) призводить до вчинення суб`єктами господарювання порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

7.13.          Під час розгляду справи №      130-26.13/108-17 про порушення законодавства про захист економічної конкуренції АМК було встановлено, зокрема, що підхід до визначення вартості послуг на всіх зонах митного контролю відрізняється. Окремого порядку обрання територій для розміщення на них митних постів чинними нормативно-правовими актами не передбачено. Співробітництво між митницями ДФС та суб`єктами господарювання оформлюються договорами про безоплатне тимчасове користування, угодами про співробітництво, договорам про відшкодування витрат на оплату комунальних послуг. Суб`єкти господарювання самостійно встановлюють перелік та вартість послуг, відсутній єдиний підхід до формування цін та переліку послуг. 

Відсутність єдиного порядку визначення/обрання митницями суб`єктів господарювання, на території яких буде розміщено митні пости (зони митного контролю), не дає можливості всім суб`єктам, які бажають здійснювати таку діяльність, брати участь у такому відборі. Чіткі, прозорі та недискримінаційні умови забезпечать можливість конкурувати суб`єктам господарювання за право надати більший перелік, якісніші та дешевші послуги на територіях підрозділів митного оформлення.

АМК вказує, що бездіяльність ДФС, яка полягає у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів), може призводити до недопущення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринку послуг, пов`язаних із митним оформленням, а також може призводити до понесення споживачами митних послуг додаткових необґрунтованих витрат.

Наведені обставини, на думку АМК, свідчать про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органу влади (частини першої статті      15 Закону України «Про захист економічної конкуренції»).

7.14.          У зв`язку з невиконанням наданих рекомендацій, АМК прийняло рішення в поряду статті 46 Закону України «Про захист економічної конкуренції», яким, окрім визнання бездіяльності, зобов`язало ДФС припинити зазначене порушення, шляхом розроблення проекту нормативно-правового акта та внесення його на розгляд Міністерства фінансів України, в якому визначити:
1)      чіткий, прозорий на недискримінаційних умовах та конкурентних засадах порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщено зони митного контролю (митні пости);
2)   порядок діяльності таких суб`єктів господарювання, зокрема, в частині їх взаємодії з органами доходів і зборів, та перелік і правову природу послуг, які можуть надавати такі суб`єкти господарювання;
3)   порядок формування та стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням, та без яких неможливе здійснення митних формальностей, які надаються у тому числі суб`єктами господарювання на територіях зон митного контролю (відділах митного оформлення), що має забезпечити економічно обґрунтовану вартість послуг та належний контроль ціноутворення.

7.15.          Крім того, АМК звертає увагу, що за період з 2010 по 2018 роки територіальними відділеннями АМК прийнято 38 рішень, якими визнано вчиненими порушення на ринку надання послуг у зонах митного контролю та в період з 2010 по 2017 рік надано 19 рекомендацій суб`єктам господарювання з питань які відносяться до предмету спірного рішення.

7.16.          Заперечуючи проти висновків Рішення АМК, ДФС зазначило про те, що ним за результатами розгляду рекомендацій АМК та дорученням Кабінету Міністрів України, листом від 03.05.2017 № 7294/5/99-99-18-14-02-16 направлено проект постанови «Про затвердження переліку та орієнтовної вартості послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів», яким фактично визначено низку послуг, що надаються суб`єктами господарювання в місцях доставки транспортних засобів, та їх вартість. 

При цьому, Порядком створення зон митного контролю, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 22.05.2012 № 583 (далі - Порядок № 583), встановлений прозорий порядок створення та функціонування зон митного контролю, місць доставки товарів транспортними засобами на територіях суб`єктів господарювання, шляхом погодження таких зон з адміністрацією цих суб`єктів господарювання. 

Порядком справляння плати за виконання митних формальностей органам доходів і зборів поза місцем розташування цих органів або поза часом, установленим для них, затвердженим наказом Мінфіну України від 16.12.2013 № 804, пізніше затверджений наказом Мінфіну України від 23.10.2017 № 862, врегульовано питання прийняття органами доходів і зборів рішень на підставі письмового звернення декларанта або уповноваженої ним особи (далі - особа) про виконання митних формальностей органами доходів і зборів поза місцем розташування цих органів або поза робочим часом, установленим для них, а також нарахування та внесення плати за виконання митних формальностей органами доходів і зборів поза місцем розташування цих органів або поза робочим часом, установленим для них (далі - плата). 

Розділом ІІ встановлено, що нарахування плати здійснюється за розмірами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 року № 93 «Про справляння плати за виконання митних формальностей митними органами поза місцем розташування митних органів або поза робочим часом, установленим для митних органів» (із змінами) (далі - Постанова № 93).

Питання встановлення ДФС вартості інших послуг, які надаються суб`єктами господарювання не віднесено до його компетенції, оскільки це господарські відносини між власником території, на якій знаходиться зона митного контролю та суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності.

Крім того, ДФС зазначає, що жодним нормативно-правовим актом з питань державної митної справи не надано повноважень Кабінету Міністрів України, центральним органам державної влади на затвердження порядку визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщено зони митного контролю, порядку формування і стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням та надаються, у тому числі суб`єктами господарювання, на територіях зон митного контролю. При цьому, Митним кодексом України врегульовано питання взаємодії ДФС з суб`єктами господарювання у сфері розміщення та функціонування на їх територіях митних постів.

ДФС посилається також на те, що ані статтею 48 Закону України «Про захист економічної конкуренції», ані іншими нормами законодавства не передбачено повноважень АМК щодо зобов`язання ДФС розробити нормативно-правовий акт, який має регулювати відповідне коло питань, що зазначене у рішенні АМК № 602-р.

Враховуючи викладене, ДФС звернулася з позовом до суду та просить визнати недійсним та скасувати Рішення АМК.

8.          Джерела права:

8.1.          Конституція України:

частина друга статті 19:
- органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

8.2.          Закон України "Про захист економічної конкуренції": 

абзац перший статті 1:
-   економічна конкуренція (конкуренція) - змагання між суб`єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб`єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб`єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб`єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку;

частина друга статті 4
-   суб`єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов`язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію;

частина перша статті 15:
- антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції; 

пункт 3 статті 50: 
- порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції є антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю; 

частина перша статті 59:
-підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є: неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; заборона концентрації відповідно до Закону України "Про санкції"; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права. 

8.3.          Правила розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства України, затверджені розпорядженням АМК України від 19.04.1994 № 5:

пункт 32:
-   у рішенні наводяться мотиви рішення, зазначаються встановлені органом Комітету обставини справи з посиланням на відповідні докази, а також положення законодавства, якими орган Комітету керувався, приймаючи рішення. 

Під час вирішення питання про накладення штрафу у резолютивній частині рішення вказується розмір штрафу. Резолютивна частина рішення, крім відповідних висновків та зобов`язань, передбачених статтею 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у необхідних випадках має містити вказування на дії, які відповідач повинен виконати або від яких утриматися для припинення порушення та усунення його наслідків, а також строк виконання рішення. 

8.4.          ГПК України (у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних судових рішень):

частина перша статті 13:
- судочинство у господарських судах здійснюється на засадах змагальності сторін; 

частина перша статті 73:
- доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи;

частина перша статті 74:
- кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень;

стаття 76:
належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення;

стаття 79:
-     достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання;

стаття 86:
-   суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів);

частина п`ята статті 236:
- обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи;

9.          Межі розгляду справи судом касаційної інстанції

9.1.          Відповідно до частини другої Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

9.2.          З урахуванням меж розгляду справи судом касаційної інстанції, визначених статтею 300 ГПК України, не можуть бути взяті до уваги аргументи скаржника про необхідність встановлення обставин справи, про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

9.3.          Згідно з компетенцією, визначеною законом, Верховний Суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10.          Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

10.1.          Причиною спору зі справи стало питання про наявність або відсутність підстав для скасування та визнання недійсним Рішення.

10.2.          Скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що АМК правомірно встановлено, що бездіяльність ДФС, яка полягає у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів), може призводити до недопущення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринку послуг, пов`язаних із митним оформленням, а також може призводити до понесення споживачами митних послуг додаткових необґрунтованих витрат є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим частиною першою статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді антиконкурентних дій органу влади, оскільки законодавством передбачена можливість розроблення проектів нормативно-правових актів ДФС та внесення їх на розгляд Мінфіну України, а Порядок створення зон митного контролю, затверджений наказом Мінфіну України від 22.05.2012 №583, на який посилається ДФС України, не регулює питання прозорості та регламентації дій ДФС при визначенні зон митного контролю.

10.3.          Щодо пункту другого резолютивної частини Рішення АМК, суд апеляційної інстанції зазначив про те, що названий пункт резолютивної частини Рішення зводяться не до припинення порушення, а до зобов`язання ДФС вчинити дії, які полягають у розробленні проекту нормативно-правового акту з визначеним колом питань, які обов`язково такий порядок має регулювати та внесення його на розгляд Міністерству фінансів України.   

10.4.          Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що пунктом другим резолютивної частини Рішення АМК зобов`язано розробити проект нормативно-правового акта та внести його на розгляд Мінфіну України, в якому визначити:   чіткий, прозорий на недискримінаційних умовах та конкурентних засадах порядок визначення/обрання суб`єктів господарювання, на території яких розміщено зони митного контролю (митні пости); порядок діяльності таких суб`єктів господарювання, зокрема, в частині їх взаємодії з органами доходів і зборів, та перелік і правову природу послуг, які можуть надавати такі суб`єкти господарювання;   порядок формування та стягнення плати за послуги, що пов`язані з митним оформленням, та без яких неможливе здійснення митних формальностей, які надаються у тому числі суб`єктами господарювання на територіях зон митного контролю (відділах митного оформлення), що має забезпечити економічно обґрунтовану вартість послуг та належний контроль ціноутворення.

10.5.          Касаційний господарський суд, перевіривши правильність застосування попередніми судовими інстанціями норм матеріального та процесуального права, виходить з такого.

10.6.          Згідно з першою статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема визнається їх бездіяльність, яка призвели або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. 

10.7.          Антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю відповідно до пункту 3 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" визнаються порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.

10.8.          Судом апеляційної інстанції встановлено, що бездіяльність позивача полягає у нерозробленні прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів), може призводити до недопущення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринку послуг, пов`язаних із митним оформленням, а також може призводити до понесення споживачами митних послуг додаткових необґрунтованих витрат.  

10.9.          Верховний Суд вважає, що невжиття позивачем у межах своє компетенції заходів щодо  розроблення прозорого порядку територій розміщення органів доходів і зборів та за умов у відсутності порядку і контролю за встановленням і стягненням плати за послуги, що надаються на території зон митного контролю (митних постів) може призводити до недопущення, обмеження чи спотворення конкуренції на ринку послуг, пов`язаних із митним оформленням, та може призводити до понесення споживачами митних послуг додаткових необґрунтованих витрат.  

10.10.          Верховний Суд виходить з того, що державі в особі позивача необхідно виконувати позитивні зобов`язання, зазначені у статті 25 ГК України: не приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб`єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб`єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції. Вказане узгоджується з положенням частини другої статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З таких міркувань, Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги ДФС України викладені у пункті 4.1 цієї Постанови.

10.11.          Колегія суддів зауважує, що Конституція України у частині другій статті 19 закріплює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Колегія суддів враховує, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

10.12.          Законодавством України, у тому числі статтею  48 Закону України "Про захист економічної конкуренції", яка має назву "Рішення у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції", та іншими нормами (актами) законодавства, не передбачено повноважень органу Антимонопольного комітету України щодо зобов`язання органу влади (ДФС) розробити проект нормативно-правового акта за певними критеріями.

10.13.          Отже, наведене свідчить про невідповідність Рішення АМК у вказаній частині нормам матеріального права, а саме частині другій статті 19 Конституції України, статті 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції", що відповідно до абзацу шостого частини першої статті 59 названого Закону є підставою для визнання названого рішення в цій частині недійсним, тобто для задоволення позову у цій частині. 

10.14.          За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про скасування та визнання недійсним пункту другого резолютивної частини Рішення АМК.

10.15.          Доводи касаційних скарг ДФС та АМК висновків суду апеляційної інстанції не спростовують. 

10.16.          Зокрема, не може бути прийняте посилання АМК на пункт 32 Правил розгляду справ, в якому зазначено, що резолютивна частина рішення органу Антимонопольного комітету України, крім відповідних висновків та зобов`язань, передбачених статтею 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у необхідних випадках має містити вказівку на дії, які відповідач повинен виконати або від яких утриматися для припинення порушення та усунення його наслідків, а також строк виконання рішення. Відомчий нормативно-правовий акт, яким є названі Правила, не може надавати органові Антимонопольного комітету України більший обсяг прав (повноважень), ніж це встановлено законодавчим актом (у цьому випадку - Законом України "Про захист економічної конкуренції"). Тому з урахуванням частини сьомої статті 11 ГПК України Касаційний господарський суд застосовує у розгляді даної справи норми названого Закону.
 
10.17.          Доводи ДФС та АМК, які наведені в касаційних скаргах, зводяться до власного тлумачення норм законодавства та безпосередньо пов`язані із встановленням фактичних обставин справи та оцінкою доказів у ній, тоді як суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у постанові суду чи відхилені ним. Тому пов`язані з наведеним аргументи скаржників не можуть бути прийняті Касаційним господарським судом. 

10.18.          Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок і недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень, яких у цьому випадку немає.

10.19.          Суд касаційної інстанції з огляду на викладене зазначає, що скаржникам було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин, як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені у касаційних скаргах, не спростовують вказаного висновку.

11.          Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

11.1.          Звертаючись з касаційними скаргами, ДФС та АМК не спростували наведених висновків суду апеляційної інстанції та не довели неправильного застосування ним норм матеріального права та/чи порушення норм процесуального права як необхідної передумови для скасування прийнятого ним судового рішення. 

11.2.          За таких обставин касаційна інстанція вважає за необхідне касаційні скарги ДФС та АМК залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції, якою було частково скасовано рішення суду першої інстанції та викладено резолютивну частину рішення у редакції, якою позов задоволено частково, визнано недійсним та скасовано пункт 2 резолютивної частини рішення АМК від 01.11.2018 №   602-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції», у визнанні недійсним та скасуванні іншої частини рішення АМК від 01.11.2018 № 602-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» відмовлено, - без змін як таку, що відповідає вимогам норм матеріального та процесуального права. 

12.          Судові витрати

12.1.          Понесені ДФС та АМК у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати покладаються на скаржників, оскільки касаційні скарги залишаються без задоволення.

Керуючись статтями 129, 308, 309, 315, 317 ГПК України, Касаційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Державної фіскальної служби України та Антимонопольного комітету України залишити без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.10.2019 у справі №   910/230/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                       Т. Малашенкова 

Суддя                                                                                                       І. Бенедисюк 

Суддя                                                                                                                      І. Булгакова