ПОСТАНОВА
Іменем України

13 лютого 2020 року 
Київ
справа №826/10180/18
адміністративне провадження №К/9901/8370/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
Головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:   Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження Товариства з обмеженою відповідальністю "Інтерсервіс центр" на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.12.2018 (суддя Бояринцева М.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 (колегія суддів: Кузьмишина О.М., Сорочко Є.О., Пилипенко О.Є.) у справі №826/10180/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інтерсервіс центр" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Черненока Романа Валентиновича третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправними дій,
УСТАНОВИВ:
Товариство з обмеженою відповідальністю «Інтерсервіс центр» звернулося до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним проведення Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Черненоком Романом Валентиновичем позапланової перевірки дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "Інтерсервіс центр" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил по об`єкту "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе; вул. Сталеварів, 25-а, приміщення ІХ (літера А-5) в м. Запоріжжя", згідно з направленням для проведення позапланової перевірки № 716 від 13.12.2017.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 10 грудня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року,  позовну заяву залишено без розгляду.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивач,  посилаючись на порушення судами норм  процесуального права, подав касаційну скаргу, в якій просить її  скасувати  та  направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що  судами не враховано дату отримання  документів, складених  за результатами оскаржуваної перевірки, а саме: акт недопущення посадових осіб від 15.12.2017, протокол про правопорушення від 15.12.2017, припис № 62 від 15.12.2017  про усунення порушень, які отримані 15.02.2018  безпосередньо в Департаменті ДАБІ в Запорізькій області. Відтак, вважає, що шестимісячний строк звернення до суду не пропущено.
У відзиві на касаційну скаргу відповідачі просять залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм  процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга   підлягає частковому   задоволенню  з огляду на наступне.
Судами встановлено, що згідно наказу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області від 13.12.2017 № 105П «Про проведення позапланової перевірки» головному інспектору будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Черненоку Р.В. видано направлення № 716 строком із 13.12.2017 до 15.12.2017 для проведення позапланової перевірки дотримання ТОВ "Інтерсервіс центр" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил по об`єкту "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе; вул. Сталеварів, 25-а, приміщення ІХ (літера А-5) в м. Запоріжжя".
13.12.2017 інспектором здійснено вихід за адресою знаходження та реєстрації позивача (м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, 25-а).
Прибувши на об`єкт будівництва з метою здійснення перевірки, інспектор повідомив особі, яка представилась представником позивача, щодо підстав прибуття на об`єкт будівництва, роз`яснено підстави здійснення вказаної перевірки, а також вручено лист-повідомлення на ім`я позивача, відповідно до якого останньому запропоновано 15.12.2017 о 10 год. 00 хв. надати інспектору доступ до об`єкта будівництва та документів, необхідних для здійснення позапланового заходу. 
Також зазначений лист від 13.12.2017 № 1008-23.2/4021 було направлено позивачу за адресою реєстрації та адресою проживання директора ТОВ "Інтерсервіс центр" цього ж дня рекомендованим листом із повідомленням.
За наслідками проведеної перевірки інспектором контролюючого органу відносно порушника складено ряд актів індивідуальної дії, а саме: акт недопущення посадових осіб від 15.12.2017; протокол про правопорушення від 15.12.2017; припис про усунення порушень № 62 від 15.12.2017.
Також судами встановлено, що   ТОВ "Інтерсервіс центр" в судовому порядку  оскаржувало  припис № 62 від 15 грудня 2017 року та постанову № 3/1008-23.2/131 від 12 січня 2018 року про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14.05.2018, яке залишене без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.08.2018, відмовлено в задоволенні позову ТОВ "Інтерсервіс центр" про визнання протиправними та скасування рішень.
Вказаними судовим рішеннями встановлено, що відповідачем дотримано всіх вимог чинного законодавства під час проведення перевірок ТОВ "Інтерсервіс центр" та винесення припису № 62 від 15 грудня 2017 року і постанови № 3/1008-23.2/131 від 12 січня 2018 року про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що  наявні в матеріалах справи письмові докази свідчать про те, що позивач дізнався про підстави і сам факт проведення перевірки в період із 13.12.2017 до 15.12.2017 у наступний період: з моменту її проведення та не пізніше 25 грудня 2017 року, коли звернувся до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області з листом б/н від 25 грудня 2017 року, в якому надав відповідь щодо обставин, викладених у листі контролюючого органу від 13.12.2017 № 1008-23.2/4021.
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що надані позивачем довідки медичного центру ТОВ "ЛЕКАР"  про перебування ОСОБА_2 на стаціонарному лікуванні в даному медичному закладі в період із 11.12.2017 до 25.12.2017 та із 14.06.2018 до 28.06.2018 також не свідчать про поважність підстав пропущення строку звернення до адміністративного суду, оскільки позов подано від імені ТОВ "Інтерсервіс центр" його представником за довіреністю Орловським С.О. і перебування директора товариства ОСОБА_2 на стаціонарному лікуванні в указані періоди не позбавляло товариство можливості своєчасно звернутися до суду за захистом порушених прав та охоронюваних законом інтересів.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Водночас помилковим є застосування статті 19 КАС та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних, і господарських чи цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до п. 3  ч. 1  ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:  визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. 
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним проведення Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Черненоком Романом Валентиновичем позапланової перевірки дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "Інтерсервіс центр" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил по об`єкту "Реконструкція нежитлового приміщення під кафе; вул. Сталеварів, 25-а, приміщення ІХ (літера А-5) в м. Запоріжжя", згідно з направленням для проведення позапланової перевірки № 716 від 13.12.2017.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Постановою Кабінету Міністрів України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю №553 від 23.05.2011 (далі - Порядок №553), який, згідно п.1, визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Пунктом 5 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до п.7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктами 16, 17 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
Слід зауважити, що розгляд питання правомірності дій проведення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи,  що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
При  цьому як встановлено судами за наслідками проведеної перевірки інспектором контролюючого органу відносно порушника складено ряд актів індивідуальної дії, а саме: акт недопущення посадових осіб від 15.12.2017; протокол про правопорушення від 15.12.2017; припис про усунення порушень № 62 від 15.12.2017, які оскаржені в судовому порядку у справі № 808/618/18.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14.05.2018, залишеного без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.08.2018, відмовлено в задоволенні позову ТОВ "Інтерсервіс центр". 
Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що дії по проведенню  перевірки не можуть оскаржуватись самостійно, враховуючи  що вони є реалізованими та за їх наслідками прийняті документи, які установлюють відповідальність для позивача, та відповідно  є актами індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 19 КАС України. 
Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора  на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у п. 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
Також Суд зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Відповідні висновки викладені, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 826/14493/17, від 18.09.2019 у справі № 2040/6074/18.
Частиною першою статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Суд зазначає, що провадження у справі в суді першої інстанції відкрито 07.08.2018, а позовну заяву залишено без розгляду на стадії судового розгляду справи в порядку ст. 240 КАС України, а тому, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувані ухвали   підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  Товариства з обмеженою відповідальністю "Інтерсервіс центр" задовольнити частково.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 скасувати.
Провадження у справі № 826/10180/18 закрити.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                         А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                      Л.Л. Мороз

                                                                                                                               А.І. Рибачук