ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Кібенко О.Р., Рогач Л.І., Уркевича В. Ю.
6 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 804/3813/16
Провадження № 11-1409апп18
за позовом Верхньодніпровської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Дніпропетровській області (правонаступник - Кам`янська об`єднана державна податкова інспекція Головного управління ДФС у Дніпропетровській області; далі - ОДПІ) до ПАТ «Актабанк» про стягнення заборгованості за касаційною скаргою уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Актабанк» (далі - Уповноважена особа Фонду).
Відповідно до вимог частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. 
Обставини спору 
У червні 2016 року ОДПІ звернулася до суду з позовом до ПАТ «Актабанк» про стягнення з відповідача податкового боргу на загальну суму 27 141 грн 31 коп. На обґрунтування позову ОДПІ зазначила, що відповідач перебуває на податковому обліку в цій ОДПІ як платник податків, зборів та обов`язкових платежів і має податковий борг на вказану вище загальну суму, який станом на 30 травня 2016 року залишається несплаченим, що стало підставою для звернення до суду з позовом про його стягнення.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 20 липня 2016 року позов задовольнив: стягнув з рахунків ПАТ «Актабанк» у банках, що обслуговують платника податків, на користь бюджету податковий борг на загальну суму 27 141 грн 31 коп. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 січня 2017 року постанову суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що заборгованість зі сплати податку є узгодженою, в добровільному порядку відповідачем не сплачена, а тому підлягає стягненню. При цьому суди попередніх інстанцій виходили з того, що цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Уповноважена особа Фонду подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що ці рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з`ясуванням усіх обставин справи, оскільки вимоги за зобов`язаннями банку зі сплати податків і зборів (обов`язкових платежів), що виникли під час проведення ліквідації, можуть пред`являтися тільки в межах ліквідаційної процедури та погашаються у сьому чергу відповідно до статті 52 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон № 4452-VI). Також скаржник послався на те, що цей спір з урахуванням положень статті 2 Закону України від 14 травня 1992 року № 2343-XII «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (далі - Закон № 2343-XII) та статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), а також висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 15 червня 2016 року у справі № 826/20410/14, підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки банк знаходиться в процедурі ліквідації у зв`язку із визнанням його неплатоспроможним. На підставі викладеного скаржник просив скасувати оскаржувані судові рішення та закрити провадження у справі.
Висновок Великої Палати Верховного Суду
Постановою від 6 листопада 2019 року Велика Палата Верховного Суду касаційну скаргу Уповноваженої особи Фонду задовольнила частково, постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 липня 2016 року та ухвалу Дніпропетровський апеляційний адміністративного суду від 26 січня 2017 року скасувала, ухвалила нове рішення, яким відмовила у задоволенні позову.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір про стягнення контролюючим органом з платника податків податкового боргу є публічно-правовим спором і такий спір регулюється спеціальною нормою (Закон № 4452-VI), процедура виведення неплатоспроможного банку з ринку є відмінною від процедури банкрутства за Законом № 2343-XII. У спорах, пов`язаних з виконанням банком, у якому введена тимчасова адміністрація чи почата процедура його ліквідації, своїх зобов`язань, норми Закону № 4452-VI є спеціальними, а цей Закон є пріоритетним відносно інших законодавчих актів України у цих правовідносинах.
Щодо суті позовних вимог зазначила, що вимога контролюючого органу про стягнення з ПАТ «Актабанк» податкового боргу з земельного податку та з податку на нерухоме майно за період з лютого 2015 року по лютий 2016 року, тобто в період здійснення ліквідаційної процедури, яку розпочато 16 січня 2015 року, в порядку, передбаченому Податковим кодексом України (далі - ПК України), є необґрунтованою, та, ураховуючи викладене, дійшла висновку про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог ОДПІ про стягнення з рахунків ПАТ «Актабанк» податкового боргу в сумі 27 141 грн 31 коп., адже передбачений ПК України загальний порядок стягнення податкового боргу не поширюється на стягнення податкового боргу, який виник після порушення процедури ліквідації банку, стягнення такого податкового боргу здійснюється шляхом пред`явлення до банку в особі уповноваженої особи позову про акцептування вимог і віднесення їх до належної черги погашення (пункт 1 частини другої частини четвертої статті 49 Закону № 4452-VI).
Зміст окремої думки
Не погоджуючись із такою позицією Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне викласти окрему думку стосовно постанови Великої Палати Верховного Суду від 6 листопада 2019 року, ухваленої за наслідком перегляду постанови Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 липня 2016 року та ухвали Дніпропетровський апеляційний адміністративного суду від 26 січня 2017 року у справі № 804/3813/16.
Так, за змістом частини другої статті 6 Закону України від 7 грудня 2000 року № 2121-ІІІ «Про банки і банківську діяльність» (далі - Закон № 2121-ІІІ) особливості правового статусу, порядку створення, діяльності, реорганізації та ліквідації банків визначаються цим Законом та Законом №4452-VI. 
Частина перша статті 2 Закону № 4452-VI надає визначення терміну виведення неплатоспроможного банку з ринку - це заходи, які здійснює Фонд гарантування вкладів фізичних осіб стосовно банку, віднесеного до категорії неплатоспроможних, щодо виведення його з ринку одним із способів, визначених статтею 39 цього Закону та неплатоспроможного банку -  банку, щодо якого Національний банк України прийняв рішення про віднесення до категорії неплатоспроможних у порядку, передбаченому Законом № 2121-ІІІ .
Положеннями пункту 1.1. статті 1 ПК України визначено, що цей Кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
За змістом пункту 1.3 статті 1 ПК України цей Кодекс не регулює питання погашення податкових зобов`язань або стягнення податкового боргу з осіб, на яких поширюються судові процедури, визначені Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», з банків, на які поширюються норми Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», та погашення зобов`язань зі сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, зборів на обов`язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій.
У постанові Великої Палати Верховного Суду правильно вказано, що передбачений ПК України загальний порядок стягнення податкового боргу не поширюється на стягнення податкового боргу, порядок погашення податкової заборгованості відповідача регулюється Законом № 4452-VI.
Відповідно до частини другої статті 46 Закону № 4452-VI з дня початку процедури ліквідації банку припиняються всі повноваження органів управління банку (загальних зборів, спостережної ради і правління (ради директорів)) та органів контролю (ревізійної комісії та внутрішнього аудиту). Якщо в банку, що ліквідується, здійснювалася тимчасова адміністрація, з дня прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку тимчасова адміністрація банку припиняється. Керівники банку звільняються з роботи у зв`язку з ліквідацією банку; банківська діяльність банку завершується закінченням технологічного циклу конкретних операцій у разі, якщо це сприятиме збереженню або збільшенню ліквідаційної маси; строк виконання всіх грошових зобов`язань банку та зобов`язання щодо сплати податків і зборів (обов`язкових платежів) вважається таким, що настав.
Тож, від початку ліквідаційної процедури банк перебуває у спеціальному режимі, який змінює комплекс правовідносин боржника, і метою якого є акумулювання коштів для задоволення вимог кредиторів банку, а повноваження органів управління банку припиняються.
За частиною шостою статті 77 Закону № 2121-ІІІ визначено, що Фонд гарантування вкладів фізичних осіб у день отримання рішення Національного банку України про ліквідацію банку набуває прав ліквідатора банку та розпочинає процедуру його ліквідації відповідно до Закону № 4452-VI.
Стаття перша Закону № 4452-VI містить визначення особи, яка здійснює ліквідацію банку, - це  уповноважена особа Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд) - працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом та/або делегованих Фондом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
Частина перша статті 46 Закону № 4452-VI  визначає, що уповноважена особа Фонду від імені Фонду виконує функції з ліквідації банку відповідно до цього Закону та приступає до виконання своїх обов`язків негайно після прийняття Фондом рішення про призначення уповноваженої особи Фонду. За змістом частини другої цієї статті Закону з дня призначення уповноваженої особи Фонду строк виконання всіх грошових зобов`язань банку та зобов`язання щодо сплати податків і зборів (обов`язкових платежів) вважається таким, що настав.
Повноваження Фонду визначені статтею 48 Закону № 4452-VI , де зазначено, що уповноважена особа Фонду з дня свого призначення: виконує повноваження органів управління банку; приймає до свого відання майно (кошти) банку, вживає заходів щодо забезпечення його збереження, формує ліквідаційну масу та виконує функції з управління та реалізації майна банку; складає не пізніше ніж через три дні з дня свого призначення перелік вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду; складає реєстр акцептованих вимог кредиторів (вносить зміни до нього) та здійснює заходи щодо задоволення вимог кредиторів; у встановленому законодавством порядку вживає заходів до повернення дебіторської заборгованості банку, заборгованості позичальників перед банком та пошуку, виявлення, повернення (витребування) майна банку, що перебуває у третіх осіб; звільняє працівників банку відповідно до законодавства України про працю; заявляє відмову від виконання договорів та в установленому законодавством порядку розриває їх; передає у встановленому порядку на зберігання документи банку, які підлягають обов`язковому зберіганню; виконує повноваження, які визначені частиною другою статті 37 цього Закону; здійснює відчуження активів і зобов`язань банку в разі, якщо це було передбачено планом врегулювання, або в інших випадках за рішенням виконавчої дирекції Фонду.
Стаття 45 Закону № 2343-XII регламентує черговість задоволення вимог кредиторів, та вказано, що саме у третю чергу задовольняються: вимоги щодо сплати податків і зборів (обов`язкових платежів).
Будь-які спори щодо акцептування вимог кредиторів підлягають вирішенню у судовому порядку. Судове провадження щодо таких вимог не припиняє перебіг ліквідаційної процедури (частина четверта статті 49 Закону № 2343-XII) .
Отже, вимоги, які є предметом позову, розглядаються в порядку, визначеному для визнання та акцептування вимог до банку в межах ліквідаційної процедури, а звернення до суду з позовом передбачено у разі виникнення спору щодо акцептування таких вимог в межах ліквідаційної процедури, встановленої законом.
Таких обставин суди не встановили.
Гарантоване статтею 55 Конституції України право на захист можливе лише у разі його порушення, тому логічною  вимогою при захисті такого права є обґрунтування такого порушення. Отже, порушення права має бути реальним, стосуватися індивідуально вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення, а саме право - конкретизоване у законах України.
Аналогічну ідею закріплено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Стаття 13 Конвенції під назвою «Право на ефективний засіб юридичного захисту» проголошує: «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження».
Під захистом права розуміється державно-примусова діяльність, спрямована на відновлення порушеного права суб`єкта правовідносин та забезпечення виконання юридичного обов`язку зобов`язаною стороною. Спосіб захисту може бути визначений як концентрований вираз змісту (суті) міри державного примусу, за допомогою якого відбувається досягнення бажаного для особи, право чи інтерес якої порушені, правового результату. Спосіб захисту втілює безпосередню мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту (позивач), вважаючи, що таким чином буде припинене порушення (чи оспорювання) його прав, він компенсує витрати, що виникли у зв`язку з порушенням його прав, або в інший спосіб нівелює негативні наслідки порушення його прав.
Крім того, суд також повинен ураховувати сформовані Європейським судом з прав людини умови обмеження права особи на доступ до суду, а саме, такі умови не можуть  зашкоджувати самій суті права на звернення до суду та переслідують легітимну мету і ця мета відповідає потребам суспільства та окремих осіб, такі умови забезпечують розумну пропорційність між встановленими обмеженнями та поставленою метою, враховуючи, що альтернативний спосіб захисту гарантує практичну та ефективну можливість такого захисту.
Звернувшись в окремому позовному провадженні з вимогами про стягнення суми податкового боргу з ПАТ «Актабанк», який перебуває у процедурі ліквідації, позивач та суди не врахували вимоги частини третьої статті 46 Закону № 4452-VI, а суди також не приділили належної уваги тому, що вимоги позивача та не є тими вимогами, які підлягають судовому розгляду.
За частиною першою статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
Отже, на нашу думку, у цій справі необхідно було скасувати рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження у справі.
Судді                                                                                                        С. В. Бакуліна 
                                                                                                                  Ю. Л. Власов 
                                                                                                                  О. Р. Кібенко 
                                                                                                                  Л. І. Рогач 
                                                                                                                  В. Ю.Уркевич