ПОСТАНОВА
Іменем України

28 січня 2020 року 
Київ
справа №2240/2962/18
адміністративне провадження №К/9901/11772/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого суді                                                   Берназюка Я.О., 
суддів:                                                             Желєзного І.В., Саприкіної І.В.,
при секретарі судового засідання                               Лупу Ю.Д.,
за участю:
позивача                                                             ОСОБА_1 ,
представника відповідача                                        Крамар А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 
до Хмельницької міської ради, Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради 
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року (ухвалене у складі судді Гнапа Д.Д.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14    березня    2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Залімського І.Г., судді Сушка О.О., судді Смілянця Е.С.), 
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) звернувся в Хмельницький окружний адміністративний суд з позовом до Хмельницької міської ради, Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, в якому просить:
визнати протиправним та нечинним Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького, затвердженого рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, із внесеними змінами та доповненнями;
визнати протиправними дії Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, стосовно ненадання ОСОБА_1 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території м.   Хмельницького протягом більше п`яти років;
зобов`язати Хмельницьку міську раду та управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради надати ОСОБА_1 земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького протягом трьох місяців з дня набрання чинності винесеного рішення суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, залишеного без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване Положення є законним та обґрунтованим, прийнятим Хмельницькою міською радою на виконання належних їй повноважень, жодним чином не порушує права позивача, а навпаки забезпечує визначеність порядку отримання земельних ділянок на території міста Хмельницького.
Крім того, суди дійшли висновку, що позивачем не виконано умов для безоплатного отримання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), адже позивач не подав до Хмельницької міської ради необхідного пакету документів для надання земельної ділянки.
З приводу позовних вимог до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, то суди зазначили, що до повноважень цього органу не належить питання розпорядження земельними ділянками, а тому Управління не могло порушити права позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов в повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована наступними доводами.
Оскаржуване Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького, затверджене рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки в ньому не згадується Конституція України та Земельний кодекс України.
Це Положення запроваджує черги на отримання громадянами земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, які не передбачені чинним законодавством України.
Запроваджені черги на отримання земельних ділянок, на думку позивача, є непрозорими, оскільки деякі громадяни отримали земельні ділянки поза межами встановленої черги. Зазначене є проявом дискримінації стосовно позивача, однак суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки зазначеному факту.
14 серпня 2013 року позивачем до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради було подано клопотання про отримання земельної ділянки під будівництво із повним пакетом документів відповідно до вимог чинного законодавства України. 
Позивач звернувся до суду щодо визнання протиправними дії Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, оскільки цим Управлінням не надавалася інформація щодо наявності вільних земельних ділянок у м. Хмельницькому. Однак, зазначені пояснення не були взяті до уваги судами попередніх інстанцій.
Позивач не погоджується із постановою суду апеляційної інстанції, якою залишено без змін рішення суду першої інстанції, оскільки судом апеляційної інстанції необґрунтовано відхилено докази позивача, зокрема, неналежним чином оцінено лист Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 20 серпня 2018 року №Н/5402-02-2018.
Також посилається на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій, викладені в оскаржуваних судових рішеннях, суперечать рішенню Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року у справі №826/3858/18.
Позиція інших учасників справи
31 липня 2019 року на адресу суду надійшов відзив Хмельницької міської ради на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому відповідач просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Відповідач у відзиві звертає увагу суду на те, що позивач у касаційній скарзі зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають Конституції України, Земельному Кодексу України та іншим законам, проте не вказує які саме норми були неправильно застосовані судами.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №2240/2962/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 3 грудня 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 28 січня 2020 року о 14 годині 30 хвилин.
Представником Хмельницької міської ради Крамар А.В. та позивачем до суду подані клопотання про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції в приміщенні Хмельницького окружного адміністративного суду, які були задоволені ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2020 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16 затверджено Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького.
14 серпня 2013 року позивач подав до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради клопотання про виділення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького. До клопотання додано копії паспорта, довідки про склад сім`ї, посвідчення ветерана військової служби.
За результатами розгляду звернення позивача, листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 2 вересня 2013 року №Н/6922-04-2013 повідомлено ОСОБА_1 про його включення в чергу з надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Його номер у загальному списку черговості 10912, а в пільговому списку - 1862.
В 2014 році позивач звернувся до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради з запитом щодо надання інформації.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 5 лютого 2014 року №281/02-01-14 позивача повідомили, що його номер у загальному списку черговості 10915, а в пільговому списку 1862. Відповідно до Положення, надання громадянам земельних ділянок у порядку безоплатної їх приватизації для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького здійснюється виключно у порядку черговості. Розгляд питання щодо виділення позивачу земельної ділянки стане можливим після того, як підійде його порядковий номер черги.
У 2018 році ОСОБА_1 звертався з запитами щодо надання інформації, у тому числі до в.о. начальника Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 22 червня 2018 року №Н/4424-04-18 позивача повідомлено, що питання про виділення позивачу земельної ділянки стане можливим після того, як підійде його порядковий номер черги.
Листом Міністерства юстиції України від 20 липня 2018 року №29264/Н-15640/8.2.1 позивача повідомлено, зокрема, про те, що Земельним кодексом України не встановлено черговості розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування клопотань громадян про безоплатну передачу їм у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 20 серпня 2018 року №Н/5402-02-2018 позивача повідомлено, що згідно Положення надання земельних ділянок здійснюється виключно у порядку черговості. Станом на 9 серпня 2018 року його номер у загальному списку черговості 10127, а в пільговому списку - 1662. Зазначено, що для проведення повної інвентаризації земель міста необхідні великі капітальні вкладення бюджетних коштів. У зв`язку з цим Хмельницька міська рада не може передбачити видатки на одночасне проведення повної інвентаризації земель міста. Водночас фактична інвентаризація земель проводиться щорічно шляхом оформлення права власності, постійного користування або оренди земельних ділянок.
Листом Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 10 вересня 2018 року №Н-26625-18 позивача повідомлено, що згідно Положення, надання земельних ділянок здійснюється виключно у порядку черговості. Станом на 6 вересня 2018 року його номер у загальному списку черговості 10125, а в пільговому списку 1661.
Згідно з інформаційною довідкою Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 1 жовтня 2018 року №2924/02-11, станом на 1 жовтня 2018 року у пільговій черзі з надання земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) перед позивачем (який перебуває в черзі з 14 серпня 2013 року), перебувають 302 учасники бойових дій, 2 ветерани військової служби, 254 особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, ліквідатори, 202 інваліда війни. Крім того, у даній черзі згідно Положення, перебувають ще такі категорії як ветерани праці, діти війни, один з членів багатодітної сім`ї (батько або мати), один з членів сім`ї загиблого військовослужбовця, матері-героїні, реабілітовані жертви політичних репресій, інваліди 1 та 2 груп загального захворювання, інші громадяни, які мають пільги на отримання земельних ділянок, передбачені законодавством України.
Вважаючи, що відповідачами порушено його право на безоплатне отримання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до пункту «а» частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад.
Згідно із пунктом «б» частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
За змістом статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. 
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. 
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Відповідно до пункту «г» частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 га, в селищах - не більше 0,15 га, в містах - не більше 0,10 га.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17, від 05 березня 2019 року у справі №360/2334/17.
Як обґрунтовано зазначається судами попередніх інстанцій, відповідачами не заперечується конституційне право позивача щодо безоплатної передачі земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Разом з цим, вищевказаними нормами права встановлено, що реалізація права позивача на отримання земельної ділянки на пільгових умовах вимагає від останнього вчинення певних дій, спрямованих на реалізацію такого права. Зокрема, згідно з нормами ЗК України, такими діями є надання відповідному органу місцевого самоврядування клопотання із зазначенням цільового призначення земельної ділянки та її орієнтовних розмірів. Також до клопотання слід додати графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що разом із клопотанням від 14 серпня 2013 року позивач подав до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради копії паспорта, довідки про склад сім`ї, посвідчення ветерана військової служби. Водночас позивачем до вказаного клопотання не додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).
Отже, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що позивачем не дотримано вимог ЗК України, необхідних для безоплатної передачі йому земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). І як вбачається із матеріалів справи, в тому числі з касаційної скарги, позивач не заперечує даної обставини, а тому безпідставними є доводи касаційної скарги про те, що позивачем були подані всі документи, передбачені законодавством України.
До того ж, як вірно встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, в подальшому позивач не звертався до відповідачів із клопотаннями про надання земельної ділянки та не оскаржував у суді дій відповідачів щодо результатів розгляду його клопотання від 14 серпня 2013 року, а виключно подавав запити щодо надання інформації.
Суди попередніх інстанцій обґрунтовано відхилили доводи позивача про те, що ним не було подано графічних матеріалів через відсутність інформації щодо місця розташування вільних земельних ділянок, оскільки зазначена обставина не передбачена законодавством як підстава для звільнення позивача від виконання обов`язку здійснити дії щодо подачі відповідного клопотання та додатків до нього, передбачені ЗК України для виділення земельної ділянки, навіть якщо земельна ділянка виділяється на пільгових умовах.
Крім того, виходячи з аналізу статті 118 ЗК України, вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. 
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі №545/808/17.
Як встановлено судами та не заперечується позивачем, останній не отримував дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не здійснював розробку проекту землеустрою.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідачами не вчинено протиправних дій щодо ненадання ОСОБА_1 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького, у зв`язку із чим відсутні підстави для зобов`язання відповідачів надати ОСОБА_1 земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) - землі житлової та громадської забудови на території міста Хмельницького протягом трьох місяців з дня набрання чинності винесеного рішення суду.
Доводи позивача про його дискримінацію внаслідок ненадання земельної ділянки за умови її надання іншим особам, вже розглядалися судами першої та апеляційної інстанції та обґрунтовано були відхилені.
Так, згідно з пунктом 2 частини першої статті 1 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" дискримінація - ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
Частиною першою статті 14 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" визначено, що особа, яка вважає, що стосовно неї виникла дискримінація, має право звернутися із скаргою до державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та/або до суду в порядку, визначеному законом.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 не надав доказів звернення зі скаргою щодо виникнення щодо нього дискримінації з боку відповідачів.
Крім того, згідно з наведеною вище дефініцією поняття "дискримінація", остання має місце лише тоді коли порушення прав відбувається з причини певної ознаки особи. Таке тлумачення у повній мірі відповідає положенням частини першої статті 24 Конституції України і статті 14 Конвенції про захист прав людини і основних свобод, а також практиці європейського суду з прав людини у справах про дискримінацію.
Позивач вказує на застосування щодо нього дискримінації шляхом надання земельних ділянок іншим особам. При цьому, позивачем не обґрунтовано факту наявності щодо нього дискримінації, а саме щодо наявності в нього певної ознаки, у тому значенні, яке використовується у Законі України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні".
Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме: спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту; здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними; надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом; встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян; особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб.
З аналізу вищезазначеного, можна дійти висновку, що відповідно до Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об`єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях, а також в однаковий спосіб до осіб, які перебувають у ситуаціях, що істотно відрізняються.
Суд зазначає, що рівність і недопустимість дискримінації особи - це не тільки конституційні принципи національної правової системи України, а й фундаментальні цінності світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 14), Протоколі № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1) та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7).
Гарантована Конституцією України рівність усіх у правах і свободах означає необхідність забезпечення рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012 зроблено висновок, що конституційна засада рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом забезпечує гарантії доступності правосуддя та реалізації права на судовий захист, закріпленого в частині першій статті 55 Конституції України; ця засада є похідною від загального принципу рівності громадян перед законом, визначеного частиною першою статті 24 Основного Закону України, і стосується, зокрема, сфери судочинства; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом передбачає єдиний правовий режим, який забезпечує реалізацію їхніх процесуальних прав.
Важливо також, що принцип рівності має універсальний характер, і його однаковою мірою повинні дотримуватися у своїй діяльності всі суб`єкти владних повноважень, які забезпечують виконання множинних функцій держави, зокрема у сфері соціального захисту. При цьому, згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.
Аналогічне положення міститься в Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи від 11 березня 1980 року № R(80)2, згідно з якими, приймаючи конкретне рішення, адміністративний орган влади зобов`язаний діяти, зокрема, з дотриманням принципу рівності перед законом, не допускати несправедливої дискримінації.
У зв`язку із чим, суд вважає, що має місце припущення позивача про обмеження його прав, яке не можна пов`язувати з дискримінацією.
Крім того, суди попередніх інстанцій вірно проаналізували норм ЗК України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також Положення про Управління земельних ресурсів та земельної реформи департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів, затверджене рішенням дванадцятої сесії Хмельницької міської ради від 26 червня 2007 року №29, та дійшли правильного висновку, що до повноважень Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради не належить питання розпорядження земельними ділянками, а тому позовні вимоги в цій частині безпідставно заявлені до Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради.
Суд критично ставиться до доводів касаційної скарги про те, що у цій справі позивач звернувся до суду щодо визнання протиправними дії Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради через те, що зазначеним Управлінням не надавалася інформація щодо наявності вільних земельних ділянок у м. Хмельницькому, оскільки як вбачається із змісту позовних вимог позивач просив суд визнати протиправними дії Управління саме в частині ненадання позивачу земельної ділянки у власність, а не в частині ненадання інформації.
З приводу доводів касаційної скарги про те, що судами безпідставно не задоволено позовні вимоги про визнання протиправним та нечинним Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на території м. Хмельницького, затвердженого рішенням третьої сесії Хмельницької міської ради від 27 вересня 2006 року №16, із внесеними змінами та доповненнями, колегія суддів зважає на наступне.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з положеннями статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 12 ЗК України повноваження щодо розпорядження землями комунальної власності, в тому числі і надання їх у власність громадянам, відноситься до виключної компетенції міських рад.
Відповідно до статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад належать вирішення відповідно до законодавства питань про подання допомоги особам з інвалідністю, ветеранам війни та праці, сім`ям загиблих (померлих або визнаних такими, що пропали безвісти) військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас (крім військовослужбовців строкової служби та військової служби за призовом осіб офіцерського складу) або відставку, особам з інвалідністю з дитинства, багатодітним сім`ям у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла, у придбанні будівельних матеріалів; відведення зазначеним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва, садівництва та городництва.
Згідно з статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з частинами першою, п`ятою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Відповідно до частини другої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.
Таким чином, Хмельницька міська рада наділена повноваженнями приймати нормативні акти, спрямовані на визначення та врегулювання внутрішніх процедур, які б визначали реалізацію повноважень щодо безоплатної передачі землі у приватну власність громадян.
Щодо доводів касаційної скарги про те, що Положення запроваджує черги на отримання громадянами земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлового будинку, які не передбачені чинним законодавством України, то колегія суддів Верховного Суду зазначає, що судом апеляційної інстанції зазначеним доводам вже була надана оцінка, яка, зокрема, узгоджується з практикою Верховного Суду.
Так, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про те, що визначення черговості передачі землі забезпечує можливість громадянам скористатися їх конституційними правами щодо безоплатного отримання у власність земельної ділянки. Хронологічне формування черги залежно від часу звернення особи та з врахуванням наявності чи відсутності в неї пільг щодо отримання земельної ділянки сприяє прозорості та усуненню будь-яких проявів упередженості.
Разом з цим, суд апеляційної інстанції вірно зазначив, що в контексті статті 19 Конституції України, норм ЗК України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не може вважати вказані висновки суду першої інстанції прийнятними до спірних правовідносин.
Так, ЗК України безпосередньо не встановлено черговості розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування клопотань громадян про безоплатну передачу їм у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, а також не надано органам місцевого самоврядування повноважень щодо прийняття рішень, які б урегульовували питання черговості надання земельних ділянок.
Зазначені висновки суду узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, висловленою в постановах від 6 лютого 2019 року у справі №638/20447/14-а та від 20 лютого 2019 року у справі №634/17465/14-а.
Конституційний Суд України в рішенні від 25 січня 2012 року №3-рп/2012 визначив, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Водночас доводи позивача про відсутність посилання в змісті оскарженого Положення на норми Конституції України та ЗК України не свідчить про його прийняття з порушенням норм законодавства, адже відсутність вказаних посилань жодним чином не може вказувати на невідповідність рішення вимогам нормативно-правових актів на які відсутні посилання у рішенні.
Суд звертає увагу, що частиною другою статті 5 Конституції України проголошено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 7 Основного Закону України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Згідно із частиною першою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради, Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
Безпідставними є посилання позивача у касаційній скарзі на рішення суду першої інстанції у справі №826/3858/18, яке, на його думку, свідчать про позитивну практику при вирішенні подібних спорів, оскільки відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України висновки цього суду, висловлені у вказаній справі, не створюють обов`язку для врахування цих висновків судами при вирішенні інших справ. Провідна роль у забезпеченні єдності судової практики належить Верховному Суду.
Крім того, як убачається з касаційної скарги, інші наведені в ній доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі фактично зводяться до необхідності нової правової оцінки обставин у справі та дослідження  наявних у матеріалах справи доказів, в тому числі листа Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради від 20 серпня 2018 року №Н/5402-02-2018.
Однак, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Так, згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Суд, у цій справі, враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. 
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників  справи  у  касаційному  провадженні),  сформовану,  зокрема  у  справах  "Салов  проти 
України" (заява №65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява №63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява №4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) №18390/91, пункт 29). 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя                                                                      Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          І.В. Желєзний
                                                                                                              І.В. Саприкіна