Постанова 
Іменем  України
 
18 грудня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 751/2893/18
 
Провадження № 14-575цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаТкачука О.С.,
суддів Антонюк Н.О., Анцупової Т.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Власова Ю.Л., Гриціва М.І., Гудими Д.А., Єленіної Ж.М., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г. 
розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради до ОСОБА_1 , третя особа - ОСОБА_2 , про зобов`язання здійснити перебудову господарської будівлі з гаражем за касаційною скаргою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради на рішення Новозаводського районного суду м. Чернігова від 20 лютого 2019 року, ухвалене суддею Ченцовою С.М., та постанову Чернігівського апеляційного суду від 21 травня 2019 року, прийняту у складі суддів Висоцької Н.В., Бобрової І.О., Шитченко Н.В. 
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст та обґрунтування позовних вимог
1. У травні 2018 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради звернулось до суду з позовом до ОСОБА_1 , третя особа - ОСОБА_2 , у якому просило зобов`язати відповідача здійснити перебудову господарської будівлі з гаражем по АДРЕСА_1 з метою приведення їх розміщення у відповідність до будівельного паспорту забудови земельної ділянки, виданого Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 02 вересня 2016 року. 
1.1. Позов мотивовано тим, що у червні 2017 року спеціалістами Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради на підставі звернення ОСОБА_3 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті  будівництва по АДРЕСА_1 , в ході якої встановлено та зафіксовано факт вчинення ОСОБА_1 порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме розміри побудованої господарської будівлі з гаражем не співпадають з фактичними розмірами згідно з будівельним паспортом та розміщені від меж сусідньої земельної ділянки на відстані 0, 4 м, замість 1 м. 
1.2. За результатами перевірки складено акт, протокол та припис про усунення порушень вимог законодавства. 
1.3. Позаплановою перевіркою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради встановлено, що               ОСОБА_1 не усунула вказані у приписі порушення, тому позивач повторно склав акт, протокол та припис. Сума штрафу у розмірі 5 100 грн сплачена ОСОБА_1 у добровільному порядку.
1.4. Позивач зазначав, що розміщені відповідачем господарські будівлі з гаражем, усупереч вимогам будівельного паспорту, займають частину території загального користування та суміжної сусідської земельної ділянки, власником якої є ОСОБА_3 . При цьому позивач використав усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення ОСОБА_1 до відповідальності, однак порушення містобудівного законодавства не усунуто. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2. Рішенням Новозаводського районного суду м. Чернігова від 20 лютого                  2019 року у задоволенні позову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради відмовлено.
3. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, дійшов висновку про відсутність істотного відхилення будівництва господарської будівлі з гаражем від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, оскільки в ході розгляду справи було встановлено, що відповідач частину прибудови до господарської будівлі зі сторони житлового будинку демонтувала. Після цього за зверненням відповідача внесені зміни до будівельного паспорту і на даний час будівництво не закінчено, не визначені межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) та відсутні межові знаки.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4. Постановою Чернігівського апеляційного суду від 21 травня 2019 року рішення Новозаводського районного суду м. Чернігова від 20 лютого 2019 року скасовано,  провадження у справі закрито з підстав, передбачених п. 1 ч.1 ст. 255 ЦПК України, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
5. Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, виходив із того, що спір, який виник за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовим.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. У червні 2019 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просило скасувати рішення Новозаводського районного суду м. Чернігова від 20 лютого 2019 року та постанову Чернігівського апеляційного суду від 21 травня 2019 року та ухвалити нове рішення у справі про задоволення позову.
7. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що спір за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради про зобов`язання здійснити перебудову самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права.
Позиція інших учасників справи 
8. У серпні 2019 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін, оскільки висновок суду апеляційної інстанції про публічно-правовий характер спірних правовідносин, і відповідно до цього, розгляд справи у порядку Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), є обґрунтованим. 
 Рух справи в суді касаційної інстанції
9. 22 липня 2019 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.  
10. 04 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої  судової палати Касаційного цивільного суду призначив справу до розгляду. 
11. 18 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
12. Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
13. Враховуючи те, що заявник оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної та суб`єктної юрисдикції, справа підлягає розгляду Великою Палатою Верховного Суду.  
14. 09 жовтня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла зазначену справу до провадження та призначила до розгляду в порядку письмового провадження.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
15.Велика Палата Верховного Суду, заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
16. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
17. Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин. 
18. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
19. При визначенні предметної та/або суб`єктної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
20. Відповідно до ч. 1 ст. 19 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судами, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
21. Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду та вирішення справи судами), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
23. Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб`єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.
24. У п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено термін «суб`єкт владних повноважень» це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
25. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-ХІV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-ХІV) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
26. Частиною  3 ст. 6 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) визначені органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
27. Згідно з підп. 1 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
28. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради є суб`єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
29. За змістом ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.
30. Згідно із ч. 1 ст. 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
31. Отже, орган державного архітектурно-будівельного контролю, наділений контролюючими функціями, а дії щодо видання припису є публічно-правовими, а тому звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру.
32. При цьому слід зазначити, що звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкту самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідкам порушення відповідних норм і правил.
33. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає, що правовідносини у цій справі є публічно-правовими, а тому спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, як обґрунтовано встановив суд апеляційної інстанції. 
34. Аналогічна правова позиція вжевисловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 15 травня 2018 року у справі № 520/10754/14-ц (провадження № 14-108цс18), від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 (провадження  № 14-48цс18), від 11 квітня 2019 року у справі № 161/14920/16-а (провадження № 11-251апп18), від 22 квітня 2019 року у справі № 1527/14472/12 (провадження № 11-1456апп18), від 19 червня 2019 року у справі № 904/4713/18 (провадження № 12-63гс19), від 02 жовтня 2019 року  у справі № 462/348/15-ц (провадження № 14-289цс19) і підстав для відступу від такої правової позиції не вбачається.
35. Відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
36. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що постанова Чернігівського апеляційного суду від 21 травня 2019 року винесена з додержанням норм процесуального права, а тому відповідно до ч. 1 ст. 410 ЦПК України підлягає залишенню без змін, а касаційна скарга - без задоволення, оскільки наведені в ній доводи не спростовують висновків суду. 
37. При цьому, ураховуючи те, що рішення суду першої інстанції по суті спору апеляційним судом не переглядалося, Велика Палата Верховного Суду позбавлена процесуальної можливості перегляду цього рішення в касаційному порядку.
 
Щодо судових витрат
38. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення, судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на заявника.
Керуючись статтями 402-404, 410, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
П О С Т А Н О В И Л А:
Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Чернігівського апеляційного суду від 21 травня 2019 року залишити без змін.
Постанова Великої Палати Верховного Суду набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                    О.С. Ткачук
Судді:                         Н.О. Антонюк                                       О.Р. Кібенко
Т.О. Анцупова                                       В.С. Князєв 
С.В. Бакуліна                                       Л.М. Лобойко
В.В. Британчук                                     Н.П. Лященко
Ю.Л. Власов                                        О.Б. Прокопенко
М.І. Гриців                                           Л.І. Рогач
Д.А. Гудима                                         В.Ю. Уркевич
Ж.М. Єленіна                                       О.Г. Яновська
О.С. Золотніков