Постанова                                     
Іменем України
 
05 лютого 2020 року
м. Київ
 
справа № 495/9134/16-ц
провадження № 61-15823св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Червинської М. Є., 
суддів: Бурлакова С. Ю., Зайцева А. Ю. (суддя-доповідач), Коротенка Є. В.,        Курило В. П.,
 
учасники справи:
позивач - виконуючий обов`язки першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури,
відповідачі: Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , 
третя особа - Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників цивільну справу за позовом виконуючого обов`язки першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, ОСОБА_1 , третя особа - Виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, про визнання незаконним рішення та визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку,
за касаційною скаргою заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського апеляційного суду від 24 липня 2019 року у складі колегії суддів:    Кравця Ю. І., Журавльова О. Г., Комлевої О. С.,
ВСТАНОВИВ:
1. Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року виконувач обов`язків першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури звернувся до суду з указаним позовом та просив: визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Затоківська селищна рада) від 29 грудня 2014 року № 2682 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,093 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175) для індивідуального дачного будівництва, за адресою: АДРЕСА_1 ; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно щодо зазначеної земельної ділянки; вирішити питання про розподіл судових витрат.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, виконувач обов`язків першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури посилався на те, що між Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України та Затоківською селищною радою 12 жовтня 2005 року укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_4 , для розміщення готельного комплексу «Стрела» строком на 25 років. На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 23 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0930 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175), із земель, наданих раніше у користування Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України. Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2682 ОСОБА_1 було передано у власність земельну ділянку площею 0,093 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175) для індивідуального дачного будівництва за зазначеною вище адресою. У подальшому державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно щодо земельної ділянки площею 0,093 га для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 14 січня 2015 року № 18617312. На думку прокурора, ОСОБА_1 набув право власності на спірну земельну ділянку з порушенням вимог законодавства, оскільки підставою для формування земельної ділянки стала технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, внаслідок чого на підставі такої технічної документації із земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, яка раніше перебувала у користуванні Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України, сформовано            17 окремих земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка ОСОБА_1 . Натомість, виходячи з того, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України, значилось як розміщення готельного комплексу, то після поділу цієї земельної ділянки Затоківська селищна рада мала розпорядитись відповідно до цього ж цільового призначення, а не передавати земельну ділянку у власність для індивідуального дачного будівництва. У зв`язку з цим, має місце формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області рішенням                      від 02 жовтня 2017 року у складі судді Боярського О. О. позов задовольнив. Визнав незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року № 2682 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,0930 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175) для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Визнав недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії, індексний номер 32215710 щодо земельної ділянки площею 0,093 га для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175). Вирішив питання про розподіл судових витрат. 
Мотивував рішення суд першої інстанції тим, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України та значилася як «для розміщення готельного комплексу», не повинно було змінюватися Затоківською селищною радою під час її поділу. Формування нової земельної ділянки (з іншими межами, конфігурацією, площею та цільовим призначенням), що в свою чергу вимагає виготовлення такого виду документації із землеустрою як проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Однак, проект землеустрою не розроблявся, а доводи Затоківської селищної ради щодо відсутності потреби в його розроблені, є помилковими. Свідоцтво про право власності на земельну ділянку є правовстановлюючим документом, який видається на підставі рішення відповідного органу місцевого самоврядування, тому вимога про скасування свідоцтва про право власності на земельну ділянку є похідною й залежить від доведеності незаконності рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого виданий оспорюваний державний акт.
Короткий зміст судового рішення апеляційного суду
Одеський апеляційний суд постановою від 24 липня 2019 року рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 02 жовтня 2017 року скасував та ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив. Вирішив питання про розподіл судових витрат.
Мотивував рішення апеляційний суд тим, що  прокурор в цій справі не обґрунтував наявність підстав для представництва та не надав належних доказів відсутності повноваженого державного органу, на який покладено обов`язок здійснювати контроль за законністю прийняття рішень органом місцевого самоврядування. Крім того, прокурором не надано доказів того, що Держгеокадастр, як орган компетентний здійснювати нагляд за дотриманням законодавства у спірних правовідносинах, звертався до прокурора або органу місцевого самоврядування Затоківської селищної ради з клопотання про відновлення порушених прав та приведення у відповідність до законодавства прийнятого селищною радою рішення з питань регулювання земельних відносин.
Короткий зміст касаційної скарги та її узагальнені аргументи
 
У серпні 2019 року заступник прокурора Одеської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати постанову Одеського апеляційного суду від 24 липня 2019 року, а рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 02 жовтня 2017 року залишити в силі.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що звертаючись до суду з цим позовом прокурор як самостійний позивач обґрунтував необхідність захисту інтересам держави у відповідності до норм закону та зазначив, що оскаржуваним рішенням  та виданим на його підставі свідоцтвом Затоківська селищна рада незаконно, необґрунтовано, нераціонально і з порушенням вимог Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розпорядилася земельною ділянкою рекреаційного призначення, розташовану на узбережжі Чорного моря, яка призначена для відпочинку необмеженого кола людей. У позові прокурором зазначено, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними. Затоківською селищною радою всупереч інтересів її територіальної громади та в порушення вимог земельного законодавства безоплатно було передано спірну земельну ділянку в приватну власність, а тому допуск прокурора як позивача є виправданий та здійснений в межах дискреційних повноважень. У зв`язку з цим, апеляційний суд дійшов помилкового висновку щодо недоведеності прокурором виключного випадку представництва інтересів держави, передбаченого статтею                           131-1 Конституції України, посилаючись на те, що ним безпідставно не зазначено орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Також зазначив, що судом не враховано того, що органи Держгеокадастру уповноважені на звернення до суду  з позовами лише у випадках відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали із суду першої інстанції.
 
10 жовтня 2019 року справа № 495/9134/16-ц надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2020 року справу призначено до судового розгляду.
 
Фактичні обставини справи 
Місцевим судом встановлено, що  між Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України та Затоківською селищною радою 12 жовтня 2005 року був укладений договір оренди (зареєстрований в реєстрі за № 4-4059) загальною площею 1,5244 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_4 , з цільовим призначенням - для розміщення готельного комплексу «Стрела» строком на           25 років (пункти 1, 4, 15 договору оренди 2005 року).
На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 23 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0930 га по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175), із земель, наданих раніше у користування Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України.
Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року                                                 № 2682 ОСОБА_1 було передано у власність земельну ділянку площею          0,0930 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0175), з цільовим призначенням -  для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами розгляду документів, поданих ОСОБА_1 для оформлення права власності, державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області 14 січня 2015 року видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно, номер          32215710, щодо земельної ділянки площею 0,093 га, з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва, за адресою: АДРЕСА_1 , яке зареєстровано згідно рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень           від 14 січня 2015 року № 18617312.
2. Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм  матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. 
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
 
Мотиви і доводи Верховного Суду та застосовані норми права
 
Частиною другою статті 4 ЦПК України визначено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
 
Згідно з частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
 
У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року в справі  № 5023/10655/11 (провадження                   № 12-161гс18), від 26 лютого  2019 року в справі № 915/478/18 (провадження           № 12-245гс18).
 
У судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого        2019 року в справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.
 
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті                             19 Конституції України).
 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
 
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру»).
 
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,  а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
 
За змістом частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
 
Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Абзацами першим-другим статті 45 ЦПК України 2004 року визначено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26 червня 2019 року в справі № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року в справі          № 587/430/16-ц). Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
 
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року в справі  № 698/119/18 (провадження № 14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
 
Звертаючись з цим позовом прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
 
При цьому прокурор зазначив, що є позивачем, оскільки Затоківська селищна рада - один зі співвідповідачів, рішення якої оскаржується через недотримання вимог земельного законодавства та порушення інтересів територіальної громади селища при переданні спірної земельної ділянки у власність. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави. 
 
З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, територіальної громади смт Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор. Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.
 
Таким чином, апеляційний суд дійшов помилкового висновку про  відмову в позові через те, що прокурор в цій справі не обґрунтував наявність підстав для представництва та не надав належних доказів відсутності повноваженого державного органу на який покладено обов`язок здійснювати контроль за законністю прийняття рішень органом місцевого самоврядування. 
 
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 
 
Під час нового розгляду суду належить врахувати викладене, розглянути справу в установлені законом розумні строки з додержанням вимог матеріального і процесуального права, дослідити та належним чином оцінити подані сторонами докази, дати правову оцінку доводам і запереченням сторін та ухвалити законне і справедливе судове рішення відповідно до встановлених обставин і вимог закону.
 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду 
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити частково. 
 
Постанову Одеського апеляційного суду від 24 липня 2019 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

 
Головуючий	М. Є. Червинська  	
Судді:	С. Ю. Бурлаков  	
 	А. Ю. Зайцев  	
 	Є. В. Коротенко    В. П. Курило