ПОСТАНОВА
Іменем України

23 січня 2020 року 
Київ
справа №160/7350/19
адміністративне провадження №К/9901/27589/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року у складі колегії суддів: головуючий суддя Божко Л.А., суддів Дурасової Ю.В, Баранник Н.П. у справі №160/7350/19 за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, -
в с т а н о в и в :
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Громадська організація «Платформа Громадський контроль» звернулася з адміністративним позовом до суду, в якому просила визнати протиправним та нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26 липня 2019 року №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен».
Разом із позовною заявою Громадською організацією «Платформа Громадський контроль» подано заяву про вжиття заходів забезпечення цього позову, в якій заявник просить: зупинити дію рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26 липня 2019 року №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен» до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі; заборонити Комунальному підприємству «Дніпровський метрополітен» підвищувати тарифи на транспортні послуги, які надаються Комунальним підприємством «Дніпровський метрополітен» з перевезення пасажирів та багажу в міському метрополітені вище рівня тарифів, встановлених рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27 липня 2018 року №775 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2019 року заяву Громадської організації «Платформа Громадський контроль» про вжиття заходів забезпечення позову у справі №160/7350/19 задоволено у повному обсязі. Зупинено дію рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26 липня 2019 року №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен» до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі. Заборонено Комунальному підприємству «Дніпровський метрополітен» підвищувати тарифи на транспортні послуги, які надаються Комунальним підприємством «Дніпровський метрополітен» з перевезення пасажирів та багажу в міському метрополітені вище рівня тарифів, встановлених рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27 липня 2018 року №775 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року апеляційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради  задоволено. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову.
4.  Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
4.1. 01 серпня 2019 року Громадська організація «Платформа Громадський контроль» звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради з позовом про визнання протиправним та нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26 липня 2019 року №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», що набирає чинності з 03 серпня 2019 року.
4.2. 26 липня 2019 року відповідачем прийнято рішення  №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен» з перевезення пасажирів та багажу в міському метрополітені,  та даним рішенням відмінене  раніше прийняте рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27 липня 2018 року № 775 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен».
4.3. Позивач звернувся до суду із вказаною заявою мотивуючи її тим, що у зв`язку з прийняттям рішення  від 26 липня 2019 року №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен» існує загроза заподіянням шкоди як правам позивача так і необмеженому колу споживачів транспортних послуг, що надаються КП «Дніпровський метрополітен», що може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або призвести до зменшення ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів вказаних осіб. Всі споживачі транспортних послуг, що надаються  КП «Дніпровський метрополітен» будуть змушені сплачувати за одноразову поїздку в метрополітені 6 грн, замість 4-ьох гривень, тобто за тарифами розмір і складові яких не пройшли необхідних процедур розробки, аналізу змісту та впливу, що передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». При цьому, у випадку подальшого задоволення позовних вимог, завчасне не зупинення дії оскаржуваного рішення призведе до невідворотних наслідків, оскільки сплачені пасажирами за надання транспортних послуг кошти буде фактично неможливо повернути чи відшкодувати з огляду на відсутність відповідного законодавчого регулювання цих правовідносин. 
5. Ухвалюючи рішення про задоволення заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що обраний позивачем захід забезпечення позову є співмірним заявленим позивачем вимогам так як діючим законодавством не передбачений дієвий механізм повернення сплачених користувачами громадського міського електричного транспорту (метрополітену) коштів у разі визнання нечинним оскаржуваного рішення; вжиття таких заходів жодним чином не зумовлює фактичного вирішення спору, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.  
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що вирішуючи питання про вжиття заходів щодо забезпечення позову судом першої інстанції фактично ухвалено рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову за відсутності документально підтверджених обставин в обґрунтування позовних вимог про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення. 
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивач звернувся до суду із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
8. Доводи касаційної скарги полягають у тому, що на думку позивача рішення суду апеляційної інстанції є незаконним та прийнятим  з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права.  
9. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.   

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
10. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
11. Згідно з вимогами частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
12. За змістом пунктів 1, 2 частини 4 статті 246 КАС України у мотивувальній частині рішення зазначаються обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення. 
13. Згідно з Рекомендацією №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акту може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акту. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.  
Таким чином, суд, розглядаючи заяву про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, з огляду на докази, надані стороною по справі для підтвердження своїх вимог, має пересвідчитись, зокрема, у тому, що існує реальна загроза невиконання рішення суду чи суттєва перешкода у такому виконанні. Не може бути задоволено клопотання про забезпечення позову, якщо заявник не надав докази, які б свідчили про те, що невжиття заходів забезпечення позову вплине на реальне виконання рішення суду чи запобігання порушенню прав та свобод учасників справи. 
14. Інститут забезпечення позову за своєю суттю та з урахуванням європейського досвіду є інститутом попереднього судового захисту, норми якого врегульовано статтями 150-157 КАС України.  
15. Відповідно до    статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
16. Згідно з приписами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
17. За правилами частини 2 статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
При цьому, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
18. Також, при розгляді клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову суд повинен дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з врахуванням: розумності, обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв`язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення позову забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; імовірності виникнення утруднень для виконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; наявності зв`язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.
19. Позивач серед підстав забезпечення позову, зазначених в заяві, вказує на необхідність зупинити дію оскаржуваного рішення до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі та заборонити Комунальному підприємству «Дніпровський метрополітен» підвищувати тарифи на транспортні послуги, які надаються Комунальним підприємством «Дніпровський метрополітен» з перевезення пасажирів та багажу в міському метрополітені вище рівня тарифів, встановлених рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27 липня 2018 року №775 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі з огляду на порушення відповідачем процедури прийняття регуляторних актів передбачених законодавством України. 
Крім того, основним доводом в обґрунтування заяви про забезпечення позову, слугує те, що у випадку подальшого задоволення позовних вимог, завчасне не зупинення дії оскаржуваного рішення призведе до невідворотних наслідків, оскільки сплачені пасажирами за надання транспортних послуг кошти буде фактичного неможливо повернути чи відшкодувати з огляду на відсутність відповідного законодавчого регулювання цих правовідносин. 
20. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного акту та заборони вчинити дію особі, яка не є учасником справи є фактично ухваленням рішення по суті позовних вимог без розгляду справи по суті, виходячи з підстав оскарження зазначених в самій заяві про забезпечення позову, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.  
21. Позивачем не наведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити подальше виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів учасників справи чи є очевидними ознаки порушення прав, свобод або інтересів суб`єктів адміністративних правовідносин. 
22. Посилання особи на випадок подальшого задоволення позовних вимог та можливого настання негативних наслідків чи порушення прав в майбутньому не може визнаватись достатнім для вжиття заходів забезпечення позову за викладених позивачем доводів та обставин цієї справи. 
23. Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
24. У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
25. Конституційний Суд України у пункті 9 мотивувальної частини рішення від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 у справі № 1-12/2003 наголошує на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
26. Оскільки висновок суду апеляційної інстанції є правильним, обґрунтованим, відповідає нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні. Доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків суду та зводяться до переоцінки встановлених судом  апеляційної інстанції обставин.
27. Частиною першою  статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
28. З огляду на наведене, касаційна скарга Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» підлягає залишенню без задоволення.
Керуючись ст.  345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
29. Касаційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» залишити без задоволення.
30. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року у справі №160/7350/19 за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії залишити без змін. 
31. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач                                                                      І.В. Дашутін

Судді                                                                                          О.О. Шишов 

                                                                                          М.М.Яковенко