ПОСТАНОВА
Іменем України
27 січня 2020 року 
Київ
справа №420/3001/19
адміністративне провадження №К/9901/25153/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради про визнання протиправним та часткове скасування рішення
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 (суддя Андрухів В. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 (колегія суддів у складі: Стас   Л.   В., Турецької І. О., Шеметенко Л. П.), - 
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 08.04.2016 № 399 в частині Додатку № 2 «Про внесення змін до штатного розкладу та скорочення чисельності працівників».  
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 05.04.2019 він звернувся до відповідача із заявою, в якій просив скасувати рішення від 08.04.2016 № 399 в частині Додатку №2 «Про внесення змін до штатного розкладу та скорочення чисельності працівників», але у встановлений законом строк відповіді не отримав. Вважає оскаржуване рішення таким, що прийнято поза межами повноважень виконавчого комітету, які визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.05.2019 адміністративний позов залишено без руху, запропоновано позивачу надати до суду з заяву про поновлення строку звернення до суду із зазначенням поважності причин його пропуску та рішення Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради від 08.04.2016 № 399 з його копією для відповідача. 
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 визнано неповажними причини пропуску строку звернення до суду ОСОБА_1 з позовом до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, адміністративний позов повернути заявникові.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 залишено без змін ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.06.2019.
Повертаючи позовну заяву, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що ОСОБА_1 не було надано суду доказів того, що він вчинив всі необхідні дії, які свідчать про бажання реалізації процесуальних прав з метою їх захисту. Також позивачем не наведено об`єктивних підстав, які б унеможливили його звернення до суду в межах встановленого Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) строку. Будь-яких інших обставин, які б свідчили про поважність причин пропуску строку звернення до суду з позовом про часткове скасування рішення від 08.04.2016 № 399, позивачем не наведено, існування будь-яких перешкод у реалізації ним своїх прав на судовий захист з метою відновлення прав, свобод чи законних інтересів не зазначено, а судом не встановлено.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення та направити справу для продовження розгляду та відкриття провадження у справі до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що Одеський окружний адміністративний суд фактично вирішив справу без відкриття провадження, що, на думку скаржника, є грубим порушенням частин першої та другої статті 351 КАС України. Крім того суд першої інстанції проігнорував його заяву про усунення недоліків та збільшення позовних вимог та виніс ухвалу про визнання неповажними причини пропуску строку звернення до суду та повернення позовної заяви. Проте скаржник вважає, що відповідно до практики Європейського суду з прав людини особа повинна  мати можливість змінити позовні вимоги на будь-якій стадії судового процесу. Наголошує на тому, що він, скориставшись своїм правом бути присутнім у судовому засіданні, приїхав на судове засідання за апеляційною скаргою, проте суд апеляційної інстанції прийняв постанову від 01.08.2019 без виклику сторін. Крім цього, скаржник вважає, що рішення суду апеляційної інстанції не відповідає нормам статті 246 КАС України. 
Позиція інших учасників справи
Відповідач правом на подання до суду  відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Рух касаційної скарги
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10.10.2019  відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24.01.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового пролвадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як встановлено судами попередніх інстанцій, 17.05.2019 ОСОБА_2 звернувся з позовом до виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 08.04.2016 № 399 в частині Додатку № 2 «Про внесення змін до штатного розкладу та скорочення чисельності працівників».
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.05.2019 позов був залишений без руху, а позивачу наданий строк для усунення недоліків позовної заяви шляхом звернення до суду із заявою про поновлення строку звернення до суду із зазначенням поважності причин його пропуску та шляхом надання копії оскаржуваного рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради.
У встановлений судом строк - 29.05.2019, позивач надав заяву про усунення недоліків позовної заяви на виконання ухвали про залишення позовної заяви без руху, в якій зазначив, що датою, коли він дізнався про оскаржуване рішення виконавчого комітету, є саме 05.04.2019 - дата звернення до відповідача із заявою про скасування цього рішення. За таких обставин, з урахуванням приписів частини четвертої статті 122 КАС України, позивач вважав, що ним дотриманий шестимісячний строк звернення до суду, оскільки він скористався досудовим порядком вирішення спору.
Також, у заяві про усунення недоліків позовної заяви, позивач зазначив додаткову позовну вимогу та її обґрунтування, а саме, просив визнати «бездіяльність відповідача щодо неповного надання відповіді на заяву (звернення) від 05.04.2019 року».
Повертаючи позовну заяву позивачеві, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наведені позивачем у заяві про усунення недоліків позовної заяви, обставини є необґрунтованими.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно з частиною другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Частиною третьою статті 122 КАС України передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов`язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень. Якщо рішення за результатами розгляду скарги позивача на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень не було прийнято та (або) вручено суб`єктом владних повноважень позивачу у строки, встановлені законом, то для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який обчислюється з дня звернення позивача до суб`єкта владних повноважень із відповідною скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень (частина четверта статті 122 КАС України).
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду встановлені статтею 123 КАС України.
Частиною першою вказаної статті визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Відповідно до частини другої статті 123 КАС України, якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Пунктом 9 частини четвертої статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про повернення позовної заяви, з огляду на таке.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанції, рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради № 399 «Про включення до мережі відділу освіти Ізмаїльської міської ради професійно-технічних навчальних закладів» прийнято 08.04.2016, а з позовом позивач звернувся лише 17.05.2019, тобто більше ніж через три роки після прийняття цього рішення. Оскаржуване рішення було опубліковано 13.04.2016 на офіційному веб-сайті Ізмаїльської міської ради в розділі «Рішення виконкому за 2016 рік» (http://izmail-rada.gov.ua/2012-04-02-13-48-01/2012-04-02-13-49-56/6339--2016-).
Також, рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради від 08.04.2016 № 399 було долучено до матеріалів цивільної справи № 500/3705/16-ц, та на зазначене рішення, а також на його зміст, є посилання, як в рішенні Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 21.11.2017, так і в постанові апеляційного суду Одеської області від 30.05.2018 у цивільній справі № 500/3705/16-ц, в якій відмовлено у задоволені позову ОСОБА_2 про поновлення на роботі.
З огляду на наведене, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач був обізнаний про існування оскаржуваного рішення та його зміст щонайпізніше 21.11.2017. В свою чергу, позивач звернувся до суду з цим позовом 17.05.2019, тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до суду, передбаченого частиною другою статті 122 КАС України.
Крім того, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідно до статей 44, 47, 166, 167 КАС України зміна предмету позову, в тому числі і шляхом зазначення нової позовної вимоги, та зміна підстав позову, має відбуватись шляхом подання відповідної заяви, а не шляхом подання заяви про усунення недоліків позову, на виконання вимог ухвали суду в якій, у якості недоліків, зазначено неподання заяви про поновлення строку звернення до суду та ненадання копії оскаржуваного рішення виконавчого комітету.
За таких, обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій  щодо постановлення ухвали від 03.06.2019 лише щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради від 08.04.2016 № 399.
При цьому суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що позивач не позбавлений права звернутись, у встановленому законом порядку, до суду з позовом та оскаржити дії (бездіяльність) виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради в частині не надання відповіді на звернення або надання неповної відповіді.
Крім того, суд апеляційної інстанції обґрунтовано звернув увагу на таке.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Відтак початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач був обізнаний про існування оскаржуваного рішення, проте активних дій щодо його оскарження не вчиняв.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Крім того, у рішенні Європейського суду з прав людини від 26.04.2007 у справі «Олександр Шевченко проти України» зазначено: заявник не зміг довести, що він вчиняв будь-які кроки, щоб довідатись про стан провадження у його справі, отже його скарга є необґрунтованою, оскільки є невідповідною вимозі «розумного строку».
Таким чином, поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
З огляду на наведене, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що наведені позивачем підстави пропуску строку звернення до суду мають суб`єктивний характер та не позбавляли останнього можливості звернутись до суду з даним позовом у встановлені КАС України строки.
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що строк звернення з цим позовом до суду був пропущений позивачем без поважних причин.
Колегія суддів звертає увагу, що заявник касаційної скарги не наводить жодних обставин, які б дозволили вважати, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для поновлення строку звернення до суду з даним позовом.
Посилання скаржника на те, що 01.08.2019 він був присутній у залі судового засідання апеляційної інстанції, проте суд прийняв постанову без виклику сторін, колегія суддів відхиляє, оскільки відповідно до частини другої статті 312 КАС України, яка передбачає, що апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 5-7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 09.07.2019 дану справу призначив до апеляційного розгляду у письмовому провадженні без повідомлення учасників справи.
Твердження скаржника, що суд першої інстанції вирішив справу без відкриття провадження, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки суддя після одержання позовної заяви спочатку з`ясовує, зокрема, чи позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними) (пункт 5 частини першої статті 171 КАС України). Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі (частина друга статті 171 КАС України).
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень. 
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну  скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 03.06.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук ,
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду