ПОСТАНОВА
Іменем України
11 лютого 2020 року 
Київ
справа №826/4210/18
адміністративне провадження №К/9901/2356/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Жука А. В.,
суддів: Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом   ОСОБА_1 
до Державної міграційної служби України
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 (головуючий - Пилипенко О.Є., судді: Беспалова О.О., Кузьмишина О.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної міграційної служби України, в якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної міграційної служби України № 294 від 18.11.2016 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорту громадянина України НОМЕР_1 та бланку паспорту громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2 ; 
- зобов`язати Державну міграційну службу України проінформувати Адміністрацію Держаної прикордонної служби України, Міністерство внутрішніх справ України та Робочий апарат Українського бюро Інтерполу Національної поліції України про необхідність вилучення із баз даних загублених, викрадених та оголошених недійсними документів, відомостей про визнання недійсними (анулювання) паспорту громадянина України НОМЕР_1 та паспорту громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2 , а також вилучити відомості про визнання недійними (анулювання) цих паспортів із відповідної бази даних Державної міграційної служби України; 
- зобов`язати Державну міграційну службу України протягом 10 днів з дня набрання рішенням суду законної сили повернути паспорт громадянина України та паспорт громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2 , через Міністерство закордонних справ України, до Представництва України при Палестинській Національній Адміністрації для їх подальшого вручення громадянину України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
2. В обґрунтування позову вказує, що відповідачем протиправно визнані недійсними (анульовані) бланки паспорту громадянина України НОМЕР_1 та бланк паспорту громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2 . 
Позивач зазначає, що є громадянином України, що підтверджується паспортом НОМЕР_1 , виданим Залізничним РВ Сімферопольського МУ ГУ МВС України       в АР Крим 16.02.2013, та паспортом громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2 , виданим        20.02.2013 в м. Сімферополі підрозділом ГУ ДМС України в АР Крим-0103, проте після отримання листів ДМСУ від 13.11.2017 та від 23.11.2017, йому стало відомо про прийняття ДМСУ 18.11.2016 наказу № 294, яким визнано недійсними (анульовано) бланки паспортів, у тому числі позивача.
Крім того, на думку позивача, що оскаржуваний наказ мотивований недопущенням незаконного використання бланків паспортів України, штампів, які залишились в територіальних органах та підрозділах ГУ ДМС України в АР Крим на момент анексії РФ території АР Крим, проте паспорт позивачу видано 16.02.2013, до вказаних вище подій.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.09.2018 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не було доведено обставин щодо набуття ним громадянства України у порядку, визначеному законодавством (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про громадянство України»), що у свою чергу виключає можливість оформлення паспорту громадянина України та свідчить про відсутність підстав для документування позивача паспортом громадянина України, бланк якого визнано недійсним (анульованим) спірним наказом.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 скасовано  рішення суду першої інстанції.
Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України № 294 від 18.11.2016 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорту громадянина України НОМЕР_1 та бланку паспорту громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2 .
Зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Адміністрацію Держаної прикордонної служби України, Міністерство внутрішніх справ України та Робочий апарат Українського бюро Інтерполу Національної поліції України про необхідність вилучення із баз даних загублених, викрадених та оголошених недійсними документів, відомостей про визнання недійсними (анулювання) паспорту громадянина України та паспорту громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_1 , а також вилучити відомості про визнання недійними (анулювання) цих паспортів із відповідної бази даних Державної міграційної служби України.
Зобов`язано Державну міграційну службу України вчинити дії щодо повернення паспорта громадянина України НОМЕР_1 та паспорта громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2 ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
6. Задовольняючи частково позовні вимоги , суд апеляційної інстанції виходив з того, що в оскаржуваному наказі відповідача від 18.11.2016 №294 «Про визнання недійсними бланків» відсутнє посилання на норму Закону України «Про громадянство України» або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого відповідачем його прийнято.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем у спірних правовідносинах не дотримано процедуру визнання недійсним бланків паспортів, передбачену Порядком №302.
7. Крім того, апеляційний суд дійшов висновку про те, що тимчасова окупація Автономної Республіки Крим як підстава в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланку паспорта позивача, оскільки паспорти позивачу було видано у лютому 2013 році, тобто до вказаних подій.
8. Апеляційний суд дійшов висновку про те, що відповідачем не надано доказів, які б свідчили про подання позивачем під час оформлення паспорта громадянина України свідомо неправдивих відомостей або неналежних документів, чи приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за наявності якого позивач не мав права набути громадянство України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 17.01.2019 представником відповідача (касатор) подано касаційну скаргу.
У касаційній скарзі представник позивача просить:
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 скасувати та залишити в силі Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.09.2018.
10. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про необґрунтованість наказу відповідача, оскільки спірний наказ видано у зв`язку з тимчасовою окупацією території АР Крим та з урахуванням Закону України «Про основи національної безпеки України» та містить виключно анулювання бланків паспортів серії ЕТ, які видавались територіальним підрозділам в АР Крим. 
11. Вказує, що відповідач має право анулювати бланки паспортів в разі встановлення їх видачі з порушеннями вимог законодавства без проведення службового розслідування. 
12. Крім того, відповідачем паспорти позивача уже знищено в передбаченому законодавством порядку.
РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018.
14. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.05.2019 №547/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до складу іншої судової палати судді-доповідача  Білоуса О.В.
15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.06.2019 для розгляду справи № 826/4210/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
16. Ухвалою судді Верховного Суду від 07 лютого 2020 року дану адміністративну справу прийнято до провадження в складі зазначеної колегії та призначено її до попереднього касаційного розгляду.
IІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до  копій 1, 10 та 11 сторінки паспорту громадянина України   НОМЕР_1 позивач - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , місце народження - місто Хербетабуфаллах, Палестина. Згідно відмітки у паспорті місце проживання зареєстровано з 15.02.2013 -  
АДРЕСА_1 . Також позивачу було оформлено закордонний паспорт НОМЕР_2 .
19. Паспорт громадянина України виданий ОСОБА_2  на підставі заяви позивача та довідки про реєстрацію особи громадянином України від 14.02.2013. 
20. Відповідно до довідки про реєстрацію особи громадянином України позивач рішенням ГУ ДМС України в АР Крим від 14.02.2013 набув громадянство України з 14.02.2013 на підставі ч. 1 ст. 8 Закону України «Про громадянство». Довідка видана для отримання паспорту громадянина України.
21. Відповідачем 18.11.2016 прийнято наказ № 294, відповідно до якого, враховуючи тимчасову окупацію АР Крим та враховуючи положення ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки України», визнано недійсними (анульованими) бланки паспортів громадянина України, зокрема, ЕТ № 330113, та паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , які були оформлені на ім`я позивача. 
22. Листом від 13.11.2017 № 6.1-7177/3-17 Державна міграційна служба України повідомила адвоката Ковальчук І.В. про визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 .
23. Вважаючи дії відповідача протиправними позивач звернувся з адміністративним позовом до суду. 
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
24. Конституція України.
24.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25.   Закон України від 18 січня 2001 року №2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-ІІІ).
25.1. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначаються Законом №2235-III. 
25.2. Згідно з статтею 3 Закону № 2235-ІІІ Громадянами України є: 
1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 
2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; 
3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 
4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України. 
Особи, зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, є громадянами України з 24 серпня 1991 року, зазначені у пункті 2, - з 13 листопада 1991 року, а у пункті 3, - з моменту внесення відмітки про громадянство України.
Документами, що підтверджують громадянство України, є: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну.
25.3. Згідно зі статтею 6 Закону № 2235-ІІІ громадянство України набувається: за народженням; за територіальним походженням; внаслідок прийняття до громадянства; внаслідок поновлення у громадянстві; внаслідок усиновлення; внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров`я, в дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім`ю або передачі на виховання в сім`ю патронатного вихователя; внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки; у зв`язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини; внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
25.4. Статтею 8 Закону № 2235-ІІІ передбачено, що особа, яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра, син чи дочка, онук чи онука народилися або постійно проживали до 24 серпня 1991 року на території, яка стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або яка сама чи хоча б один з її батьків, дід чи баба, рідні (повнорідні та неповнорідні) брат чи сестра народилися або постійно проживали на інших територіях, що входили на момент їх народження або під час їх постійного проживання до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її неповнолітні діти реєструються громадянами України. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов`язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства. 
Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата реєстрації набуття особою громадянства України.
25.5. Відповідно до положень ст. 21 Закону № 2235-ІІІ рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України відповідно до    статей 8    та    10    цього Закону шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.
26. Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України від 27 березня 2001 року №215/2001 «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України» (далі - Порядок № 215/2001).
26.1. Згідно п. 1 Порядку № 215/2001 для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, виходу з громадянства України особа подає заяву, а також інші документи, передбачені    розділом II    цього Порядку.
26.2. Відповідно до п. 24 Порядку № 215/2001 для оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням особа, яка народилася до 24 серпня 1991 року на території, що стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або на інших територіях, що входили на момент народження особи до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) (частина перша статті 8 Закону), подає: а) заяву про набуття громадянства України за територіальним походженням; б) дві фотокартки (розміром 35 х 45 мм);  в) один із таких документів:  - декларацію про відсутність іноземного громадянства - для осіб без громадянства; - зобов`язання припинити іноземне громадянство - для іноземців. Іноземці, які є громадянами (підданими) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство всіх цих держав. Подання зобов`язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України; - декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства разом із документом, що підтверджує надання особі статусу біженця чи притулку в Україні, - для іноземців, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні; - заяву про зміну громадянства - для іноземців, які є громадянами держав, міжнародні договори України з якими передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України; г) копію свідоцтва про народження або інший документ, що підтверджує факт народження особи на територіях, зазначених у абзаці першому цього пункту. 
26.3. За правилами п. 25 Порядку №215/2001 для оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням особа, яка постійно проживала до 24 серпня 1991 року на території, що стала територією України відповідно до Закону України «Про правонаступництво України», або на інших територіях, що входили під час постійного проживання особи до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) (частина перша статті 8 Закону), подає документи, передбачені підпунктами «а» - «в» п. 24 цього Порядку, а також документ, що підтверджує факт постійного проживання особи на зазначених територіях.
26.4. Відповідно до п. 88 Порядку №215/2001, для скасування рішень про оформлення набуття громадянства України відповідно до ст. 21 Закону органами міграційної служби, дипломатичними представництвами чи консульськими установами України готуються такі документи:  а) подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України; б) документи, які підтверджують, що особа набула громадянство України за територіальним походженням (стаття 8 Закону) або була поновлена у громадянстві України (стаття 10 Закону) шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянства України (довідка органу міграційної служби, дипломатичного представництва чи консульської установи про те, що іноземець, який подав зобов`язання припинити іноземне громадянство, не подав документ про припинення цього громадянства, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту реєстрації його громадянином України, а незалежні від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства не існують (частина п`ята статті 8 та частина друга статті 10 Закону); інформація органу міграційної служби про те, що іноземець, який подав декларацію про відмову від іноземного громадянства, не повернув паспорт іноземної держави до уповноважених органів цієї держави (частина восьма статті 8 та частина сьома статті 10); інформація про те, що на момент реєстрації громадянином України існували підстави, за наявності яких особа не поновлюється у громадянстві України (частини перша та друга статті 10 з урахуванням частини п`ятої статті 9 Закону; частина п`ята статті 10 Закону); інформація про інші неправдиві відомості та фальшиві документи, які були подані для набуття громадянства України відповідно до статей 8 та 10 Закону, або інформація про приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України відповідно до статей 8 та 10 Закону).
26.5. Згідно п. 92 Порядку 215/2001 до повноважень органів міграційної служби також належить скасування прийнятих ними рішень про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону № 2235-ІІІ.
26.6. У п. 96 Порядку №215/2001 провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень встановлено, що подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону, стосовно особи, яка проживає в Україні, готується управлінням, відділом (сектором) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, до якого цією особою подавалися документи щодо оформлення набуття громадянства України. Подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України разом із документами, передбаченими підпунктом «б» пункту 88 цього Порядку, надсилається до головного управління (управління) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі.
26.7. За змістом п. 97 Порядку №215/2001 про оформлення набуття громадянства України скасовується начальником головного управління (управління) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі або його заступником. Повідомлення про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у тижневий строк надсилається до управління, відділу (сектору) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, яким було внесено подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України. Управління, відділ (сектор) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення не пізніш як у тижневий строк з дня одержання повідомлення про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України повідомляє про це відповідну особу у письмовій формі із зазначенням причин скасування такого рішення.
27. Порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 02.07.2012 за №1089/21401 (далі - Порядок № 320, діяв на час виникнення спірних правовідносин).
27.1 Пункт 10.4 Порядку № 320. Погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.
У разі оформлення паспорта з порушенням вимог чинного законодавства керівником територіального органу (територіального підрозділу) проводиться службове розслідування, за результатами якого складається висновок у двох примірниках, який надсилається до Державної міграційної служби України для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу ДМС України. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС України, другий - у територіальному органі (підрозділі).
Якщо паспорт, який підлягає знищенню, видавався іншим територіальним підрозділом, до цього територіального підрозділу надсилається повідомлення за формою, наведеною у додатку 21 цього Порядку.
У випадках знищення паспортів, зіпсованих при заповненні, у Книзі обліку проставляється відмітка про псування паспорта із зазначенням номера і дати затвердження акта про знищення паспорта, а в графі 1 наклеюється вирізка з бланка паспорта громадянина України, де зазначено серію і номер паспорта.
28. Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 (далі - Порядок № 302).
28.1. Пункт 39 Порядку № 302. За наявності підстав, зазначених у цьому Порядку, раніше виданий паспорт підлягає вилученню, поверненню державі, знищенню або тимчасовому затриманню.
28.2. Пункт 40 Порядку № 302. Особа, стосовно якої громадянство України припинено відповідно до Закону    №2235-ІІІ, зобов`язана у порядку та строки, встановлені законодавством про громадянство України, повернути паспорт територіальному підрозділу ДМС, що здійснив його оформлення та видачу.
28.3. Пункт 43 Порядку № 302. Забороняється вилучення в особи паспорта, крім випадків, передбачених законом, зокрема взяття паспорта в заставу.
29. Постанова Кабінету Міністрів України від 07.05.2014 № 152 в редакції від 16.11.2016.
29.1. Пункт 55 Порядку № 152. Паспорт для виїзду за кордон вважається недійсним та знищується в разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною прізвища, імені та по батькові; 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті для виїзду за кордон, записам в паспорті громадянина України або свідоцтві про народження); 3) непридатності паспорта для виїзду за кордон для подальшого використання; 4) припинення громадянства особи; 5) коли паспорт для виїзду за кордон знайдено, а замість нього видано новий паспорт для виїзду за кордон; 6) смерті особи, якій було видано такий паспорт; 7) зіпсуття паспорта для виїзду за кордон під час заповнення;        8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства.
IV. Позиція Верховного Суду
30. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31. Оцінюючи доводи касаційної скарги колегія суддів Верховного Суду виходить з наступного. 
32. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач отримав паспорт громадянина України та закордонний паспорт у лютому 2013 році на підставі ст. 8 Закону № 2235-ІІІ. 
33. Оскаржуваним наказом відповідача № 294 від 18.11.2016 визнано недійсним (анулювання) бланку паспорту громадянина України НОМЕР_1 та бланку паспорту громадянина України для виїзду закордон НОМЕР_2  враховуючи видачу паспортів на території АР Крим та з врахуванням тимчасової окупації АР Крим та положення ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки України». 
34. Судом апеляційної інстанції встановлено, що діяв з порушенням вимог Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.02.2015 №302, який врегульовує спірні правовідносини. 
35. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що в оскаржуваному наказі відповідача відсутнє посилання на норму Закону України «Про громадянство України» або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого його прийнято, а вказівка у вступній частині наказу на статтю 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» не може бути підставою для визнання недійсним бланку паспорта, оскільки не регулює спірних правовідносин.
36. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції, виходячи з наступного.
37. Так, відповідно до п. 46 Порядку № 302 у разі оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства керівник територіального підрозділу ДМС проводить службову перевірку, за результатами якої складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному підрозділі ДМС.
38. За приписами п. 47 Порядку № 302 недійсні паспорти анулюються шляхом пробиття не менш як одного отвору в машинозчитуваній зоні, після чого знищуються.
39. Знищення недійсних паспортів здійснюється комісією в складі не менше трьох посадових осіб територіального органу та територіального підрозділу ДМС, яка складає акт про списання та знищення недійсних паспортів у трьох примірниках (п. 48 Порядку № 302).
40. Недійсні паспорти знищуються щомісяця згідно з актом про знищення недійсних паспортів (п. 49 Порядку № 302).
41. Територіальний підрозділ ДМС у випадках, передбачених пунктом 45 цього Порядку, з використанням відомчої інформаційної системи ДМС вносить до Реєстру інформацію про факт визнання недійсним та про знищення паспорта, який було оформлено із застосуванням засобів Реєстру, або інформує про це територіальний підрозділ ДМС, що видав паспорт (у разі визнання недійсним чи знищення паспорта зразка 1993 року) (п.50 Порядку № 302).
42. Проте у матеріалах справи відсутні відомості щодо виконання відповідачем вимог Порядку № 302, а саме здійснення відповідачем службової перевірки за фактом оформлення бланку паспорту з порушенням вимог законодавства, висновок за результатами перевірки не складався, що свідчить про необґрунтованість спірного наказу відповідача.
43. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що оскаржуваний наказ винесено в тому числі і на підставі п. 5.1 Інструкції про порядок виготовлення, зберігання, обліку, передачі та знищення бланків документів суворого обліку та суворої звітності в ДМС України, затвердженої наказом Державної міграційної служби України від 18 липня 2012 року №153 (далі по тексту - Інструкція № 153), відповідно до якого недійсними бланками вважаються зіпсовані (при виготовлені документа), анульовані (дія не відбулася), дефектні (відсутність або пошкодження захисної сітки, друкованого тексту, водяних знаків, серій або номерів на бланках, наявність дубльованих номерів тощо), відсутні (що виявлено при відкритті пачки) та викрадені.
44. Водночас вищевказана Інструкція № 153 не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, а відтак, не є нормативно-правовим актом, а є виключно внутрішнім документом ДМС України.
45. Так, за приписами п.1 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від     03 жовтня 1992 року № 493/92 установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю здійснює Міністерство юстиції України (п.2 Указу Президента України № 493/92).
46. За приписами п.5.6 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, суб`єкти нормотворення направляють нормативно-правові акти для виконання лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування. У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, не тягнуть за собою правових наслідків і не можуть бути підставою для регулювання відповідних правовідносин, застосування санкцій до фізичних та юридичних осіб за невиконання приписів, що в них містяться.
47. Таким чином, Інструкція № 153 не є належною нормативною підставою для визнання недійсним бланків паспортів позивача.
Подібна правова позиція уже була висловлена Верховним Судом у постанові від 26 липня 2019 року у справі № 826/27149/15 (адміністративне провадження №К/9901/16009/18); у постанові від 01 серпня 2018 року у справі № № 818/590/17 (адміністративне провадження № К/9901/1743/17); у постанові від 27 червня 2019 року у справі № 826/8658/18 (адміністративне провадження №К/9901/4419/19); у постанові від 26 липня 2019 року у справі № 826/27149/15 (адміністративне провадження №К/9901/16009/18).
48. Крім того, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що бланк паспорта громадянина України видано у 2013 році, тобто до анексії Російською Федерацією території АР Крим, яка мала місце в лютому 2014 року, а тому посилання відповідача на виявлення фактів незаконного документування певної категорії осіб паспортами громадянина України у зв`язку з набуттям ними громадянства України у спрощеному порядку за територіальним походженням відповідно до статті 8 Закону № 2235-ІІІ на підставі довідок про реєстрацію особи громадянином України, виданих від імені Головного управління ДМС в Автономній Республіці Крим, є необґрунтованим.
49. За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про необґрунтованість оскаржуваного рішення відповідача.
50. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.
51. Доводи відповідача, про те, що позивачем не надано доказів на підтвердження факту набуття громадянства України у порядку, визначеному законодавством, не є доказом правомірності дій відповідача у спірних відносинах та не спростовують факту недотримання відповідачем встановленого порядку визнання недійсним бланку паспорту.
52. Крім того, враховуючи, що паспорт позивачу видано у 2013 році, у відповідача за наявності сумнівів у достовірності доказів щодо підтвердження факту набуття позивачем громадянства України була можливість здійснити відповідну перевірку в межах повноважень, наданих законодавством.
53. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
54. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення апеляційного суду - без змін.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Державної міграційної служби України залишити без задоволення.
2.  Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною є остаточною і не оскаржується.

...........................

...........................

...........................
Жук  А. В.
Мартинюк Н. М.
Мельник-Томенко Ж. М.,
Судді Верховного Суду