ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/51/20                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: А.М. Бабич

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  19 лютого 2020 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого:                                                   Бєлової Л.В.
суддів:                                                             Аліменка В.О.,
                                                                   Безименної Н.В.   

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави до Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У січні 2020 року позивач, Заступник керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, встановлених Чорнобаївським РС ГУ ДСНС у Черкаській області в акті №64 від 07.08.2019;
- зобов`язати Іркліївську сільську раду Чорнобаївського району Черкаської області вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року позовну заяву Заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави до Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії було повернуто позивачеві. 
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу до суду першої інстанції для подальшого розгляду. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, в обґрунтування доводів апеляційної скарги, позивач вказує, що органи ДСНС України позбавлені права звертатися до суду з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, а мають право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.
Відповідно до ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.
Як вбачається з матеріалів справи, 02.01.2020 року до Черкаського окружного адміністративного суду в порядку статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України надійшла позовна заява Заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави до Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року позовну заяву Заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави до Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії було повернуто позивачеві. 
Cуд першої інстанції, повертаючи позовну заяву Заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави виходив з того, що позивач - заступник керівника Золотоніської місцевої прокуратури, не набув права на звернення в суд з таким позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. 
Статтею 19 Конституції України  встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Згідно зі  статтею 131-1 Конституції України  прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою  статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)  встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до пункту 7 частини четвертої  статті 169 КАС України  позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно з частинами третьою, четвертою  статті 53 КАС України  у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу.
Таким чином, виключними випадками на представництво у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. В той же час, таке представництво інтересів держави в суді здійснюється в порядку, що визначені законом.
Частиною першою  статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII  (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої  статті 23 Закону № 1697-VII,  прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Окремими абзацами частини четвертої  статті 23 Закону № 1697-VII  установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
На підставі пункту 12 частини першої  статті 67 Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI  (далі -  КЦЗ України) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Відповідно до частини другої  статті 68 КЦЗ України,  у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Таким чином, з системного аналізу вищевказаних нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного  законом  порядку такого звернення.
Конституція України  та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження.
Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Тобто, у першому випадку прокурор набуває процесуального права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.
З аналізу повноважень органів ДСНС, колегія суддів дійшла висновку, що здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено саме на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
Вищенаведеним спростовуються доводи апелянта про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція в подібних правовідносинах неодноразово викладена Верховним Судом у постановах від 09 жовтня 2019 року у справі № 0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року у справі № 804/4728/18, від 17 вересня 2019 року у справі № 804/4584/18, від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18 та інших. 
У відповідності до ч. 5  ст. 242 КАС України  при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року. 
Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для повернення позовної заяви Заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах держави до Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, Червоногірського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І ступеня» Іркліївської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог  ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись ст.  243,  315,  316,  322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року - залишити без задоволення.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року - залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст виготовлено 19.02.2020 року.

Головуючий суддя                                                                      Л.В. Бєлова

Судді                                                                                          В.О. Аліменко,

                                                                                                    Н.В. Безименна