ПОСТАНОВА
Іменем України

12 грудня 2019 року 
м. Київ
справа № 579/199/17-а
адміністративне провадження № К/9901/44883/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Саприкіної І. В., 
суддів           Єзерова  А.  А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанови Кролевецького районного суду Сумської області (у складі головуючого судді Моргуна О. В.) від 07 квітня 2017  року та Харківського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Сіренко О. І., суддів Спаскіна О. А., Любчич Л. В.) від 06 червня 2017  року у справі за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Гетманова Юрія Анатолійовича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування постанови про адміністративне правопорушення,
УСТАНОВИВ:
У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Кролевецького районного суду Сумської області з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Гетманова Ю. А. (далі - Головний інспектор), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), у якій просила:
- скасувати постанову головного інспектора від 20 січня 2017 року № 4 про накладення на неї адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4  250,00 грн на підставі ч. 1 ст. 96-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КупАП);
- закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч.  1 ст.  96-1 КУпАП.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що оскаржувана постанова є протиправною, оскільки в її діях відсутній склад правопорушення, передбаченого ч.  1 ст.  96-1 КУпАП, за вчинення якого на неї накладене стягнення, а під час притягнення її до відповідальності Головний інспектор допустив грубі процесуальні помилки, зокрема, при складанні протоколу правопорушення про адміністративне правопорушення від 06 січня 2017 року № 856 вона не була присутня, у зв`язку з чим була позбавлена права надати пояснення по суті правопорушення та реалізувати своє право на захист.
Кролевецький районний суд Сумської області постановою від 07 квітня 2017 року позов задовольнив. Скасував постанову Головного інспектора від 20 січня 2017 року № 4 у справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 96-1 КУпАП про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4250,00 грн, провадження у справі закрив.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 06 червня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про закриття адміністративного провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю у діях ОСОБА_1 складу правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96-1 КУпАП, і прийняв у цій частині нову постанову, якою в задоволенні цих позовних вимог відмовив. В іншій частині постанову Кролевецького районного суду Сумської області від 07 квітня 2017 року залишив без змін.
Приймаючи рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що вчинене ОСОБА_1 правопорушення, за наслідками якого головний інспектор склав спірну постанову, не містить дій, за які настає відповідальність за ч. 1 ст. 96-1 КУпАП, а тому у діях позивачки відсутній склад зазначеного правопорушення.
Крім того, скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про закриття адміністративного провадження у справі про адміністративне правопорушення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що закриття провадження у справі про адміністративні порушення не входить до повноваження адміністративного суду під час розгляду справи за правилами КАС  України, а тому в задоволенні цієї частини вимог апеляційний суд відмовив.
Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати постанови Кролевецького районного суду Сумської області від 07 квітня 2017  року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2017  року і ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ДАБІ України зазначило, що оскаржувана постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу є законною та обґрунтованою, а також прийнята Головним інспектором у межах та на підставі, визначених чинним законодавством України.
Вищий адміністративний суд України ухвалою 27 червня 2017 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 грудня 2019 року прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.
20 січня 2017 року Головний інспектор виніс постанову № 4 у справі про адміністративне правопорушення, відповідно до якої ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96-1 КУпАП і накладено на неї штраф у сумі 4  250,00 грн. 
Зі змісту зазначеної постанови вбачається, що нібито ОСОБА_1 подала недостовірні дані до повідомлення про початок виконання будівельних робіт СМ 062170040491 на об`єкті «Будівництво господарчих будівель: АДРЕСА_1 », яке зареєстроване в Управлінні ДАБІ в Сумській області 03 січня 2017 року, а саме в частині інформування про початок виконання будівельних робіт.
Зокрема, за позицією відповідача, фактично роботи по будівництву господарчих будівель були розпочаті до подання та реєстрації повідомлення від 03 січня 2017 року № СМ 062170040491, чим порушено п. 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13  квітня 2011 року № 466. 
Судами першої та апеляційної інстанцій також установлено, що оскаржувана постанова винесена головним інспектором за результатами розгляду складених ним же матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 січня 2017 року № 856, протоколу про адміністративне правопорушення від 06 січня 2017 року № 856.
Вважаючи зазначену постанову протиправною про притягнення про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу, ОСОБА_1 звернулася з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.
Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Виходячи з того, що постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2017  року було скасовано постанову суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про закриття адміністративного провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю у діях ОСОБА_1 складу правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 96-1 КУпАП, і ухвалено в у цій частині нову постанову, якою в задоволенні даних позовних вимог відмовлено, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду переглядає оскаржувані судові рішення в межах касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанови Кролевецького районного суду Сумської області від 07 квітня 2017  року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2017  року відповідають зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги ДАБІ України є необґрунтованими з огляду на таке. 
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Частиною 4 вказаного Закону передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, крім іншого, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена в Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
Згідно з п. 5, 6 зазначеного вище Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Пунктом 12 Порядку № 553 передбачено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, зокрема, у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.
При цьому, за приписами ст. 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.
При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснюються її права і обов`язки, передбачені ст. 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
Відповідно до ст. 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи, і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
Колегія суддів звертає увагу, що протокол про адміністративне правопорушення від 06  січня 2017 року за № 856 відносно ОСОБА_1 складений за її відсутності, що підтверджується відсутністю дати, місця народження та інших відомостей про позивачку. Така обставина була досліджена судами попередніх інстанцій і не заперечується відповідачем.
За таких обставин Верховний суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що позивачка не була ознайомлена з вказаним вище протоколом, тобто їй не були роз`яснені її права та обов`язки, що є порушенням ст. 268 КУпАП та інших законодавчих норм.
Крім того, згідно з п. 28 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015  року №  698 у разі відмови в отриманні акта перевірки головний інспектор будівельного нагляду робить відповідну відмітку в такому акті і протягом двох робочих днів з дня завершення перевірки надсилає його об`єкту нагляду рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення за місцезнаходженням зазначеного об`єкта нагляду.
Однак, відповідачем у порушення зазначеної норми, копію акта перевірки направлено поштовим відправленням лише 13 січня 2017 року.
Виходячи з наведеного, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про недотримання Головним інспектором при проведенні перевірки законодавчо визначених процедурних норм проведення державного архітектурно-будівельного нагляду.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що згідно з ч. 1 ст. 96-1 КУпАП передбачена відповідальність за порушення законодавства під час планування і забудови території, що полягає у передачі замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, передбачення приладів обліку води і теплової енергії, а також заниження категорії складності об`єкта будівництва.
Водночас, суть правопорушення, вчиненого ОСОБА_1 , про яке зазначено в спірній постанові від 20 січня 2017 року № 4, не утворює дії, за які ч. 1 ст. 96-1 КУпАП передбачена адміністративна відповідальність, а тому суди попередніх інстанцій правильно вказали про відсутність у діях ОСОБА_1 складу зазначеного правопорушення.
З огляду на зазначене вище, колегія суддів погоджується з висновками Кролевецького районного суду Сумської області та Харківського апеляційного адміністративного суду про протиправність і скасування постанови головного інспектора від 20  січня 2017 року № 4 про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4  250,00 грн на підставі ч. 1 ст.  96-1 КУпАП.
Стосовно доводів апеляційного суду про відмову в задоволенні вимог позивачки щодо закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, суд вважає за необхідне зазначити таке.
Згідно з ч. 2 ст. 246 КУпАП (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах визначається цим Кодексом та іншими законами України.
Орган (посадова особа) при розгляді скарги на постанову по справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість винесеної постанови і приймає рішення про скасовування постанови і закриває справу (п. 3 ч. 1 ст. 293 КУпАП).
Положеннями ст. 294 КУпАП передбачено, що постанова судді у справах про адміністративне правопорушення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, за винятком постанов про застосування стягнення, передбаченого ст. 32 цього Кодексу, а також постанов, прийнятих за результатами розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 185-3 цього Кодексу. Постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником протягом десяти днів з дня винесення постанови. 
З аналізу зазначених законодавчих норм убачається, що винесення постанови судом про закриття провадження у справі про адміністративні порушення можливе лише у випадку розгляду такої справи судом.
Підстави для закриття провадження у справі, встановлені ст. 157 КАС України, вичерпні і розширеному застосуванню не підлягають.
За таких обставин колегія суддів погоджується з твердженнями суду апеляційної інстанції, що закриття провадження у справі про адміністративні порушення не входить до повноваження адміністративного суду під час розгляду справи за правилами КАС України, а тому такі вимоги ОСОБА_1 задоволенню не підлягають.
Інших доводів та доказів, аніж ті, які були оцінені судами попередніх інстанцій, касаційна скарга не містить.
Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява №  4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п.  1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява №  303-A, п. 29).
Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Підсумовуючи зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції підлягає залишенню без змін у частині, яка не скасована апеляційним судом, а постанова суду апеляційної інстанції - у повному обсязі.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Постанову Кролевецького районного суду Сумської області від 07 квітня 2017  року в частині скасування постанови головного інспектора від 20 січня 2017 року № 4 у справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 96-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 4250,00 грн. - залишити без змін.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2017  року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач:                                                                                І.  В.  Саприкіна
Судді:                                                                                                    А.  А.  Єзеров
                                                                                                    С. М. Чиркін