ПОСТАНОВА
Іменем України

28 лютого 2020 року 

м. Київ
справа №820/2307/17
адміністративне провадження №К/9901/43506/18, №К/9901/43507/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П, Коваленко Н.В., 

розглянув в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області
та касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року (суддя Білова О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року (колегія у складі суддів Бартош Н.С., Присяжнюк О.В., Курило Л.В.)
у справі № 820/2307/17
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області 
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          02.06.2017 до Харківського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області.
2.          Позивач просила суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га, розташованої за межами населених пунктів на території Орільської селищної ради Лозівського району Харківської області, яке викладено в листі від 22.08.2016 № М-14445/0/6-14225/0/21-16 та листі від 28.04.2017 № М-8733/0/6-9509/0/21-17.
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га, розташованої за межами населених пунктів на території Орільської селищної ради Лозівського району Харківської області, згідно клопотання від 25.07.2016 та заяви від 30.03.2017
3.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29.08.2017, залишеною без змін  ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.10.2017, позов задоволено частково: 1) визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену листами від 22.08.2016 р. № М-14445/0/6-14225/0/21-16 та листі від 28.04.2017 р. № М-8733/0/6-9509/0/21-17; 2) зобов`язано Головне управління Держгеокодастру у Харківській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 25.07.2016 р. та заяву від 30.03.2017 р. з урахуванням висновків суду; 3) в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4.          10.11.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Харківській області. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нову постанову, якою в позові відмовити повністю.
5.          Ухвалою від 13.11.2017 відкрито касаційне провадження.
6.          13.11.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю. Також просить розгляд справи здійснювати за її участю в режимі відеоконференції, проведення якої доручити Лозівському міськрайонному суду Харківської області.
7.          Ухвалою від 14.11.2017 відкрито касаційне провадження.
8.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          25.07.2016 ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га, розташованої за межами населених пунктів на території Орільської селищної ради Лозівського району Харківської області. До клопотання додано: копія паспорта, ідентифікаційного коду, викопіювання з кадастрової карти, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
10.          22.08.2016 Головне управління Держгеокадастру у Харківській області направило ОСОБА_1 лист № М-14445/0/6-14225/0/21-16, в якому зазначено, що земельний масив, на якому вона бажає отримати земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства, передбачається для резервування та подальшого виділення земельних ділянок учасникам антитерористичної операції та членам сімей загиблих, враховуючи що, вирішення питання по суті можливо після повного першочергового забезпечення учасників антитерористичної операції та членів сімей загиблих земельними ділянками.
11.          30.03.2017 ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області з заявою про невідкладний розгляд її клопотання від 25.07.2016 та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
12.          Листом від 28.04.2017  № М-8733/0/6-9509/0/21-17 Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повідомило, що її попередня заява про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою розглянута та заархівована. Відповідно до пункту 257 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 № 1242, вилучення документів із справи постійного зберігання забороняється.
13.          Позивач з таким рішенням не погодилася і звернулася до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач вважає, що законодавством не визначено критеріїв пріоритетності у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Крім того, пільги стосуються першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва, проте позивач клопотала про виділення їй земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства (несільськогосподарські угіддя). 
15.          Відповідач проти позову заперечував, посилаючись на те, що відповідна земельна ділянка мала резервуватися для надання учасникам АТО та членам сімей загиблих в АТО. Тому надання позивачеві дозволу можливе лише після повного першочергового забезпечення учасників АТО та членів сімей загиблих земельними ділянками. 
Крім того, листом лише роз`яснено причини неможливості надання дозволу, а не остаточно відмовлено. Також позивач не додала викопіювання з кадастрової карти або інші графічні матеріали на яких зображено бажане місце розташування земельної ділянки. Суд не вправі зобов`язувати Держгеокадастр приймати конкретне рішення.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Задовольняючи позов частково, суди виходили з того, що законних підстав, передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України, для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не було. Разом з тим, позивач до заяви додав усі необхідні для прийняття рішення документи.
17.          Також безпідставними є посилання відповідача на те, що надання позивачу дозволу можливе лише після повного першочергового забезпечення учасників АТО та членів сімей загиблих земельними ділянками, оскільки закони України, якими урегульовані спірні правовідносини, не передбачають першочергове право учасників АТО на надання у власність земельних ділянок для ОСГ порівняно з іншою категорію громадян.
18.          Суди встановили, що на момент звернення позивача до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, земельні ділянки, розташовані за межами населених пунктів на території Орільської селищної ради Лозівського району Харківської області з метою можливої передачі у власність учасникам АТО не резервувалися.
19.          Доводи відповідача про ненадання ОСОБА_1 графічних матеріалів до заяви від 30.03.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є безпідставними, оскільки позивач у зазначеній заяві просить Держгеокадастр розглянути по суті її попереднє клопотання від 25.07.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, до якого були додані усі визначені законодавством документи.
20.          Отже, відмова Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлена листами від 22.08.2016 № М-14445/0/6-14225/0/21-16 та від 28.04.2017 № М-8733/0/6-9509/0/21-17, є протиправною.
21.          В частині вимог про зобов`язання Держгеокадастру надати позивачеві дозвіл на розроблення проекту землеустрою, суди відмовили з огляду на те, що відповідач не перевіряв документи, подані ОСОБА_1 для надання дозволу на розробку проекту землеустрою, рішення на підставі цих документів у порядку, визначеному законом, не приймав, у зв`язку з чим суд не може зобов`язати відповідача прийняти вищезазначене рішення, оскільки це буде перебиранням дискреційних повноважень відповідача.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

22.          Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що суди не застосували ефективний спосіб захисту прав позивача. Ефективним та належним способом захисту, який виключить подальші протиправні рішення відповідача, забезпечить примусове виконання рішення, є саме зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
23.          Відповідач у касаційній сказі посилається на ті самі аргументи, якими заперечував проти позову. Крім того, зазначає, що зобов`язання Держгеокадастру прийняти певне рішення є втручанням у дискреційні повноваження суду. 
24.          Заперечення на касаційні скарги не подавались.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для залишення касаційних скарг без задоволення.
26.          Предметом спору є як підстави ненадання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і зобов`язання суб`єкта владних повноважень надати дозвіл на розробку проекту землеустрою шляхом прийняття відповідного рішення. 
27.          Суди апеляційної інстанції перевірив та встановив, що підстави для ненадання позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою, передбачені ст. 118 ЗК України, відсутні.
28.          Верховний Суд з цим висновком погоджується. 
29.          Судами встановлено, що відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно спірної земельної ділянки, відповідач зазначив, що земельний масив, в якому позивач бажає отримати земельну ділянку, передбачений для задоволення потреб учасників антитерористичної операції в земельних ділянках та підлягає розподілу в першочерговому порядку саме між цією категорією громадян.
30.          Разом з тим, розпорядженням КМУ від 19.08.2015 № 898-р «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» не встановлено заборону надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та не заборонено передавати інші, ніж у переліку земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації для осіб, які не є учасниками антитерористичної операції.
31.          Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 18.10.2018 у справі № 805/2296/17-а.
32.          На підставі викладеного колегія суддів зазначає, що оскільки позивачем, з урахуванням вищезазначених норм Земельного кодексу України, подано відповідні документи для отримання дозволу, то у відповідача не було правомірних підстав відхиляти клопотання щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га, розташованої за межами населених пунктів на території Орільської селищної ради Лозівського району Харківської області, посилаючись на зарезервованість земельної ділянки для відведення учасникам антитерористичної операції.
33.          Крім того, за наслідками розгляду заяви позивача від 25.07.2016 Головного управління Держгеокадастру у Харківській області відповідь надало листам від 22.08.2016 № М-14445/0/6-14225/0/21-16. 
34.          Колегія суддів зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Харківській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом. Лист не є рішенням, що прийнято за належним розглядом клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
35.          Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної  інстанції про відмову в задоволенні вимог про прийняття відповідачем на користь позивача рішення щодо надання відповідного дозволу, оскільки жодне рішення за результатами розгляду клопотання позивача про надання відповідного дозволу не приймалось.
36.          У даній справі позивач звернувся до відповідача із клопотанням, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення (наказ). У той же час, відповідач протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. 
37.          Колегія суддів зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Харківській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
38.          Отже, наданий відповідачем лист не може оцінюватись як належна правова відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
39.          Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені    Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої     статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачами заяв.
40.          Водночас, частиною четвертою статті 245 КАС України     визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
41.          Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.
42.          Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила таке. Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
43.          Тобто, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача шляхом зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні. В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов`язання уповноваженого суб`єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов`язання повторно розглянути клопотання. Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника,
44.          Отже, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
45.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом першої та апеляційної інстанції судового рішення і погоджується з його висновками про задоволення позову частково.
46.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
47.          У разі залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати не розподіляються.
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В: 

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2017 року (суддя Білова О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                          Кравчук В.М.

Судді                                                                                                              Коваленко Н.В.

Суддя                                                                                                              Стародуб О.П.