ПОСТАНОВА
Іменем України

20 грудня 2019 року 
Київ
справа №826/8498/18
адміністративне провадження №К/9901/5577/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України, Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження за якою відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2018 року (головуючий суддя - Головань О.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019   року (головуючий суддя - Ключкович В.Ю., судді : Ганечко О.М., Сорочко Є.О.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У червні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Служби безпеки України (далі - СБУ), Міністерства культури України, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову СБУ від 23 серпня 2017 року (затверджену 28 серпня 2017 року)                             №   5/3/2-14397 про заборону в`їзду в Україну терміном на 3 роки громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 ; визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури України від 15  січня 2018 року №55 «Про доповнення (оновлення) Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, на підставі звернення Служби безпеки України, та його оприлюднення на офіційному веб-сайті» у частині включення до нього ОСОБА_1 .
2. Позов обґрунтовано тим, що відвідування позивачем Автономної Республіки Крим (далі - АР Крим) з порушенням законодавства України щодо правил в`їзду та виїзду на тимчасово окуповану територію не свідчить про вчинення ним суспільно небезпечних дій, що суперечать інтересам безпеки України. Фільм «ІНФОРМАЦІЯ_2», у зйомках якого він брав участь не є ані пропагандистським, ані фільмом на військову тематику, про що свідчить висновок мистецтвознавчої експертизи від 26   квітня 2018 року №2495. Посилаючись на те, що оскаржувана постанова СБУ про заборону в`їзду на територію України є немотивованою, а визначений строк заборони відповідачем не обґрунтовано, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3.     ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянин Російської Федерації, сценічний псевдонім «ОСОБА_1», неодноразово відвідував України та проводив гастрольну діяльність на її території по червень 2017 року включно.
4. Постановою СБУ від 23 серпня 2017 року №5/3/2-14397 в інтересах забезпечення безпеки держави громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 заборонено в`їзд в Україну терміном на 3   роки, на підставі частини другої статті 2 Конституції України, абзацу другого частини першої статті 13 Закону України від 22 вересня 2011 року №3773-VI «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (далі - Закон № 3773-VI).
5. Підстави такої заборони обґрунтовано тим, що позивач неодноразово відвідував тимчасово окуповані території АР Крим (місто Ялта - 08 серпня 2014 року та 16 серпня 2015 року) після їх анексії Російською Федерацією, чим порушив правила перетину державного кордону України, правил в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї. Такі дії містять ознаки правопорушення, передбаченого статтями 204-1, 204-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі -КУпАП) та статтею 332-1 Кримінального кодексу України.
6. Про деструктивну діяльність позивача свідчать також результати моніторингу відкритих джерел.  Зокрема, у  довідці СБУ зазначено, що у 2014 році під час подій на Майдані ОСОБА_1 у інтерв`ю виданню «Метроньюс.ру» відзначив, що «Україна вже не буде тією, яка була до громадянської війни», а також «в Україні немає єдиної нації, вона розділена на Схід і Захід. Схід годує всю країну, в той час як Західній Україні потрібна Європа». Водночас позивач брав участь у зйомках російського пропагандистського фільму на військову тематику «ІНФОРМАЦІЯ_2» (вийшов у прокат у 2016 році), де зіграв роль російського військового.
7. На підставі звернення СБУ від 04 січня 2018 року №5/1/1-223 Міністерство культури України прийняло наказ від 15 січня 2018 року №55 «Про доповнення (оновлення) Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, на підставі звернення Служби безпеки України, та його оприлюднення на офіційному веб-сайті». У цьому наказі зазначено, що відповідно до частин шостої   - сьомої статті 15 Закону України «Про кінематографію» та Положення про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року №495, прийнято рішення про оновлення Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці, шляхом доповнення його іншими особами, у тому числі, ОСОБА_1 .
8. Предметом спору у цій справі є правомірність постанови СБУ про тимчасову заборону в`їзду на територію України іноземцю та наказу Міністерства культури України в частині внесення його до переліку осіб, що створюють загрозу національній безпеці.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.
9. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019   року, у позові відмовлено.
10. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд виходив з того, що факт перетину позивачем кордону у 2014 та 2015 роках поза межами визначених законодавством України контрольними пунктами та перебування ОСОБА_1 у місті Ялта в цей період підтверджено матеріалами справи і ці обставини позивач не заперечує. Такі обставини у сукупності з іншими, зокрема, участь у зйомках фільму на військову тематику та висловлювання у засобах масової інформації (далі - ЗМІ) щодо ситуації у країні (які окремо не є правопорушеннями) зумовлюють конфліктні ситуації через поширення відомостей про такі дії, що створює загрозу національній безпеці та громадському правопорядку. Тому відсутні підстави для визнання незаконним рішення про тимчасову заборону в`їзду ОСОБА_1 на територію України та наказу про внесення до переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін.
11.   Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та задовольнити позов.
12. Заявник зазначив, що суди неправильно тлумачать норми статті 13 Закон №   3773-VI, зміст якої не відповідає вимогам Конституції України та містить суперечливі положення, що виключають її застосування у межах спірних правовідносин. Водночас, Закон №   3773-VI, який не містить строків щодо обмеження права особи на в`їзд на територію України, а  відповідальність, встановлена абзацом 8 частини першої статті 13 Закону №   3773-VI, не відповідає принципу верховенства права та практиці Європейського суду з прав людини.
13. Суди не надали належної правової оцінки обставинам справи, зокрема, доводам позивача про те, що він не вчиняв дій, які можна кваліфікувати як суспільно небезпечні, а рішення СБУ є немотивованим та не відповідає вимогам Інструкції про порядок прийняття Службою безпеки України рішень про заборону в`їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства, затвердженої наказом СБУ від 01 червня 2009 року №   344 (далі - Інструкція №   344). 
14. Одночасно заявник послався на те, що СБУ не уповноважене розглядати справи про адміністративні правопорушення і на час прийняття оскаржуваного рішення строк притягнення позивача до адміністративної відповідальності минув. 
15. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 . 
16. У відзивах на касаційну скаргу СБУ та Міністерство культури України просять залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, посилаючись на те, що оскаржувані рішення прийнято відповідачами у межах повноважень та у спосіб, встановлений законом, оскільки після відвідування позивачем АР Крим та висловлювань у ЗМІ, останній мав намір відвідати Київ з концертами, що могло створити передумови для виникнення конфліктної ситуації з радикалами та дестабілізації громадського порядку. 
V. Джерела права й акти їх застосування
17. Частинами першою - другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
18. Абзацом першим статті 26 Конституції України встановлено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
19. Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні визначений Законом №   3773-VI. Цим же Законом встановлено порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України. 
20. Відповідно до статті 3 Закону № 3773-VI іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземці та особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України, незалежно від законності їх перебування, мають право на визнання їх правосуб`єктності та основних прав і свобод людини. Іноземці та особи без громадянства зобов`язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.
21. Підстави для заборони в`їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну визначені статтею 13   Закону № 3773-VI.
22. Так, частиною першою статті 13 Закону №   3773-VI встановлено, в`їзд в Україну іноземцю або особі без громадянства не дозволяється: в інтересах забезпечення національної безпеки України або охорони громадського порядку; якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, які проживають в Україні; якщо при клопотанні про в`їзд в Україну така особа подала про себе завідомо неправдиві відомості або підроблені документи; якщо паспортний документ такої особи, віза підроблені, зіпсовані чи не відповідають установленому зразку або належать іншій особі; якщо така особа порушила у пункті пропуску через державний кордон України правила перетинання державного кордону України, митні правила, санітарні норми чи правила або не виконала законних вимог посадових та службових осіб органів охорони державного кордону, органів доходів і зборів та інших органів, що здійснюють контроль на державному кордоні; якщо під час попереднього перебування на території України іноземець або особа без громадянства не виконали рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або мають інші не виконані майнові зобов`язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи пов`язані з попереднім видворенням, у тому числі після закінчення терміну заборони подальшого в`їзду в Україну; якщо така особа намагається здійснити в`їзд через контрольні пункти в`їзду - виїзду на тимчасово окуповану територію без спеціального дозволу або така особа під час попереднього перебування на території України здійснила виїзд із неї через контрольний пункт в`їзду - виїзду.
23. Рішення про заборону в`їзду в Україну приймається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, Службою безпеки України або органом охорони державного кордону (частина третя статті 13 Закону №   3773-VI).
24. Статтею 2 Закону України 25 березня 1992 року №   2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон №   2229-XII) визначені завдання Служби безпеки України. Так, відповідно до частини першої вказаної норми на СБУ покладається, у межах визначеної законодавством компетенції, захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.
25. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України (частина друга статті 2 Закону №   2229-XII).
26. За приписами пункту 8 частини першої статті 24 Закону №   2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.
27. Порядок прийняття СБУ рішень про заборону в`їзду в Україну іноземцям та особам без громадянства визначений Інструкцією №   344, відповідно до пункту 2 якої, рішення про заборону в`їзду в Україну особі (далі - рішення про заборону в`їзду) приймається в інтересах забезпечення безпеки України у разі, якщо є наявність достатньої інформації, отриманої в установленому законом порядку, про факт вчинення нею суспільно небезпечного діяння, незалежно від території його вчинення, яке суперечить інтересам забезпечення безпеки України, попередження, виявлення, припинення та розкриття якого віднесено до компетенції СБ України. 
28. Підпунктом 4 пункту 3 цієї Інструкцією №   344 визначені строки заборони в`їзду в Україну особі (від шести місяців до п`яти років).
29. Правовий режим тимчасово окупованої території визначений Законом України від 15 квітня 2014   року №1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (далі - Закон №1207-VII).
30. Для цілей цього Закону тимчасово окупованою територією визначено сухопутну територію АР Крим і міста Севастополя та внутрішні води України цих територій (пункт 1 частини першої статті 3 Закону №1207-VII).
31. Частиною другою статті 10 Закону №1207-VII визначено порядок в`їзду осіб на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї: в`їзд іноземців та осіб без громадянства на тимчасово окуповану територію та виїзд з неї допускаються лише за спеціальним дозволом через контрольні пункти в`їзду-виїзду. Порядок в`їзду іноземців та осіб без громадянства на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї встановлюється Кабінетом Міністрів України.
32. Порядок в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2015 року № 367 (далі - Порядок № 367).
33. Цим Порядком №   367 врегульоване питання перетину адміністративного кордону вільної економічної зони «Крим» під час в`їзду на тимчасово окуповану територію України та виїзду з неї громадян України відповідно до Закону України «Про створення вільної економічної зони «Крим» та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України», а також іноземців та осіб без громадянства - з урахуванням вимог Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».
34. В`їзд на тимчасово окуповану територію України та виїзд з неї іноземців та осіб без громадянства здійснюються через контрольні пункти за паспортним документом та спеціальним дозволом, виданим територіальним органом ДМС або територіальним підрозділом ДМС у Новотроїцькому чи Генічеському районі Херсонської області (пункт 3 Порядку №367).
35. Пунктом 4 Порядку №   367 встановлено, що контрольні пункти, в яких здійснюються прикордонний, митний та інші види контролю і пропуск осіб, що в`їжджають на тимчасово окуповану територію України або виїжджають з неї, транспортних засобів, вантажів та іншого майна, не призначені для перетинання державного кордону. Перелік таких контрольних пунктів наведено у додатку 1. 
36. Згідно з додатком 1 до Порядку №   367, встановлений наступний перелік контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію України/виїзду з неї для автомобільного сполучення - «Каланчак», «Чаплинка», «Чонгар»; контрольних пунктів в`їзду на тимчасово окуповану територію України/виїзду з неї для залізничного сполучення - «Херсон», «Мелітополь», «Вадим», «Новоолексіївка».
37. Отже, у зв`язку з незаконним перебуванням на території України підрозділів збройних сил інших держав, Україна змушена вживати заходів безпеки та захисту своїх території, у тому числі тих, що мають статус тимчасово окупованих. Служба безпеки України є державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України. Тому, саме на цей орган покладено обов`язок своєчасно виявляти факти вчинення особами дій, які можливо кваліфікувати як суспільно небезпечні та такі, що створюють загрозу національній безпеці і можуть призвести до порушень громадського порядку. Одним із таких превентивних заходів впливу є прийняття рішення про заборону в`їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, як профілактична міра у сфері державної безпеки. 
38. Таким чином, системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що у разі необхідності в`їзду іноземцям на тимчасово окуповані території України, закон вимагає неухильного дотримання ним процедури відвідування таких територій. Порушення цього правила є підставою для прийняття відповідного рішення про вжиття заходів реагування щодо такої особи. Факт перетину державного кордону з порушенням вказаних норм законодавства може вважатися поведінкою іноземця, що містить окремі ознаки правопорушень, передбачених статтями 204-1 та 204-2 КУпАП, а у сукупності з іншими обставинами, може свідчити про вчинення ним суспільно небезпечного діяння, що суперечить інтересам забезпечення безпеки України, попередження, виявлення, припинення та розкриття якого віднесено до повноважень СБУ.
VI. Позиція Верховного Суду
39. Як встановлено судами, ОСОБА_1 у 2014 та 2015 роках перебував на тимчасово окупованій території АР Крим (місто Ялта) без відповідного дозволу та прибув туди поза межами контрольних пунктів України. Водночас у 2014 році позивач надав інтерв`ю виданню «Метроньюс.ру», де висловився щодо ситуації в Україні та брав участь у зйомках російського фільму на військову тематику «ІНФОРМАЦІЯ_2». Під час прийняття оскаржуваного рішення, відповідачем також враховано інформацію про намір ОСОБА_1 відвідати місто Київ для проведення концерту у грудні 2017року в клубі «Stereo Plaza», що могло створити передумови для дестабілізації суспільно-політичної ситуації в Україні, з огляду на поширення інформації про висловлювання позивача та факти відвідування ним тимчасово окупованих територій АР Крим поза межами контрольних пунктів України.
40. Одночасно, перевіряючи рішення суду першої інстанції, апеляційним судом встановлено, що у період з 2014 у засобах масової інформації неодноразово поширювалася і поширюється інформація про те, що факти виступів на території України виконавців, які попередньо відвідували тимчасово окуповані території АР Крим або дозволяли собі неоднозначні висловлювання щодо подій в Україні. Ці відомості відслідковуються та оприлюднюються зацікавленими особами з метою активної протидії таким виступам. Тому Верховний Суд погоджується з висновками судів, що такі ситуації можуть спровокувати заворушення, що створює загрозу національній безпеці. За таких обставин, рішення про заборону в`їзду на територію України прийнято відповідачем у межах та у спосіб, визначений законом. Наказ Міністерства культури України від 15 січня 2018 року №55 є похідним від оскаржуваного рішення СБУ № 5/3/2-14397, а тому підстави для його скасування теж відсутні.  
41. Верховний Суд відхиляє аргументи позивача про те, що він норми статті 13 Закону №   3773-VI не відповідають положенням Конституції та принципу верховенства права, оскільки окремі недоліки у законодавстві не дають підстав для визнання правомірними дій особи, яка неодноразово порушувала порядок перебування іноземців на території України.  
42. Доводи заявника щодо відсутності у СБУ повноважень розглядати справи про притягнення до адміністративної відповідальності, не впливають на правильність висновків судів першої та  апеляційної інстанцій, оскільки предметом спору є рішення про заборону в`їзду на територію України, що не є рішенням у справі про адміністративне правопорушення. Водночас доводи позивача про відсутність мотивів заборони в оскаржуваному рішенні СБУ №5/3/2-14397, спростовуються встановленими судами обставинами у справі та змістом цього рішення.
43. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до переоцінки доказів і не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
44. Отже, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допущено порушень норм матеріального та процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення спору.
45. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
46.   З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.    Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019   року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська