ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 
Київ
справа №766/2653/17
адміністративне провадження №К/9901/22907/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Єресько Л.О., Шевцової Н.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №766/2653/17
за позовом  ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Херсонської міської ради, за участю третіх осіб - Публічного акціонерного товариства «Ремпобуттехніка-Херсон», Приватного підприємства «Корнет-Стиль» - про визнання рішення незаконним та його скасування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Ремпобуттехніка-Херсон»  на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Федусика А.Г., суддів Скрипченко В.О., Зуєвої Л.Є.,

УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог 
1.          У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Виконавчого комітету Херсонської міської ради від 10.02.2017 №42 «Про встановлення тарифу на послуги пасажирського автомобільного транспорту на міських автобусних маршрутах загального користування у м. Херсоні з перевезення одного пасажира».
2.          На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуваний акт не пройшов громадських слухань, як це передбачено для регуляторних актів, рішення №42 прийнято Виконавчим комітетом з порушенням порядку, передбаченого статтями 53 та 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» для здійснення функцій та прийняття рішень виконавчими органами місцевого самоврядування.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
3.          Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 04 травня 2017 року в задоволенні позовних вимог відмовлено. 
4.          Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач правомірно не вважав його актом регуляторного характеру. Також засідання виконкому не є його єдиною формою роботи, а тому розгляд даного проекту спірного рішення правомірно відбувся шляхом опитування в робочому порядку відповідно до регламенту виконавчих органів Херсонської міської ради.
5.          Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року скасовано постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 04 травня 2017 року, прийнято нове судове рішення про задоволення позову: визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Херсонської міської ради №42 від 10 лютого 2017 року «Про встановлення тарифу на послуги пасажирського автомобільного транспорту на міських автобусних маршрутах загального користування у м. Херсоні з перевезення одного пасажира»..
6.          Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем рішення виконавчого комітету є регуляторним актом, який прийнято з порушенням законодавчо визначеної процедури. 
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.          Не погоджуючись із постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Публічне акціонерне товариство «Ремпобуттехніка-Херсон»  подало касаційну скаргу.   
8.          Третя особа у касаційній скарзі просить скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
9.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, було прийнято радою з дотриманням вимог законодавства, а також права позивача не порушені, оскільки він є народним депутатом України та отримує щомісяця компенсації за проїзд по території України усіма видами транспорту.
IV. Позиція інших учасників справи
10.          Інші учасники, які беруть участь у справі, правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
11.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Публічного акціонерного товариства «Ремпобуттехніка-Херсон»  на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року.
12.          14 лютого 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду та за результатами автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Берназюку Я.О. (головуючого судді), Гриців М.І., Коваленко Н.В.
13.          За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 10 січня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Єресько Л.О., Шевцовій Н.В. на підставі розпорядження заступника керівника  апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 10 січня 2020 року №16/0/78-20. 
14.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 21 січня 2020 року касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Ремпобуттехніка-Херсон»  прийнято до провадження.   
15.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від  26 лютого 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 27 лютого 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
16.          Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, рішенням Виконавчого комітету Херсонської міської ради №42 від 10 лютого 2017 року вирішено встановити для суб`єктів господарювання, що надають послуги пасажирського автомобільного транспорту на міських автобусних маршрутах загального користування у м.Херсоні: КП «Херсонський комунальний транспортний сервіс», ПП «Союзавто», ТОВ «Іксора», ПФ «МИС», ПАТ «Ремпобуттехніка-Херсон», ПП «Корнет-Стиль», ФОП ОСОБА_2 з 15 лютого   2017 року тариф на послуги пасажирського автомобільного транспорту на міському автобусному маршруті загального користування у м. Херсоні з перевезення одного пасажира, у розмірах: вартість однієї поїздки в автобусах, що працюють на міських автобусних маршрутах загального користування - 5,00 грн; перевезення багажу - 5,00 грн.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
17.          Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18.          Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;                               10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19.          Відповідно до підпункт 2 пункту "а" статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) до відання виконавчих органів міських рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на транспортні послуги.
Положеннями статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради (частина перша статті 52 Закону).
Зі змісту статті 53 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вбачається, що основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції- заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.
20.          Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV)
Статтею 1 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти; регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах,   у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. 
Статтею 6 Закону №1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:
подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Відповідно до статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. 
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього   проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Відповідно до статті 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та   посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
22.          Правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення в розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" є регуляторним актом, спрямоване на правове регулювання господарських відносин, розраховане на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола користувачів послуг з перевезення.
23.          Аналогічна правова позиція щодо застосування вказаних норм матеріального права вже була висловлена в постановах Верховного Суду від 31.01.2018,  №490/2099/15-а, від 20.02.2019  №812/1177/18 і колегія суддів Верховного Суду не знаходить підстав для відступу від неї.
24.          Листи Державної регуляторної служби України, на які посилається касатор, мають роз`яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.
25.           У порушення вимог статті 13 Закону №1160-IV проект рішення не містить оприлюднення аналізу його регуляторного впливу, що унеможливило реалізацію законних прав на подання зауважень та пропозицій до оприлюдненого проекту регуляторного акта.
26.          Правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що аналіз приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дає підстави для висновку, що засідання виконавчого комітету відповідної ради є основною формою роботи виконавчого комітету, яке дозволяє вказаному органу здійснювати свої повноваження з урахуванням всіх основоположних принципів місцевого самоврядування.
27.          З матеріалів справи вбачається, що спірне рішення було прийнято відповідачем не на засіданні виконкому, а шляхом письмового опитування його членів.
28.          Обґрунтовуючи касаційну скаргу, касатор посилається на те, що вказана процедура прийняття рішення передбачена Регламентом виконавчих органів ради, затвердженим рішенням виконкому Херсонської міської ради від 20 січня 2015 року №3, пунктом 2.2.1 якого встановлено, що у виняткових випадках, за дорученням (резолюцією) міського голови, питання, які потребують негайного колегіального розгляду в період між засіданнями виконавчого комітету, приймаються в робочому порядку шляхом опитування членів виконкому та візування ними аркуша погодження і така процедура узгоджується з положеннями статті 53 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка допускає і інші форми роботи виконкому проведення засідань.
29.          Колегія суддів Верховного Суду вказані доводи вважає необґрунтованими, оскільки предметом цього спору є не форма роботи виконавчого комітету, а процедура прийняття ним спірного рішення, яка регулюється іншою нормою, а саме статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частиною шостою якої передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. 
30.          Таким чином обґрунтованими є висновки суду апеляційної інстанції про те, що діючим законодавством передбачено єдиний порядок винесення рішення виконкому, як заключного етапу розгляду вказаним органом відповідного питання, а саме - приймання рішення на засіданні виконкому більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету, і вказана норма не містить альтернативи щодо такого механізму прийняття рішення.
31.          Доводи касатора про те, що позивач не мав права звертатися до суду з цим позовом, у зв`язку з тим, що його права не порушено оскаржуваним рішенням відповідача, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставним, оскільки ОСОБА_1 є членом територіальної громади міста Херсона.
32.           Судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні. 
33.          У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції  - без змін.
IХ. Судові витрати
34.          З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Ремпобуттехніка-Херсон»  залишити без задоволення.
2.          Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня        2017 року в справі №766/2653/17 залишити без змін.
3.          Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий          :                                                                      О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                 Л. О. Єресько
                                                                                          Н.В. Шевцова