ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 грудня 2019 року
м. Київ
Справа № 140/2561/18
Провадження № 11-954апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1  на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року (судді Гінда О. М., Заверуха О. Б., Ніколін В. В.) у справі № 140/2561/18 за позовом ФОП ОСОБА_1 до Луцької міської ради (далі - Міськрада) про визнання протиправним та скасування рішення, і та
ВСТАНОВИЛА:
1. У грудні 2018 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 26 вересня 2018 року № 47/42 «Про внесення змін до рішення Луцької міської ради від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам по вул. Глушець» (далі - Спірне рішення).
2. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 07 лютого 2019 року позов задовольнив.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 04 червня 2019 року постанову суду першої інстанціїскасував і на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження у справі закрив.
3. ФОП ОСОБА_1 не погодився з рішенням суду апеляційної інстанцій і подав касаційну скаргу, у якій просить його скасувати та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Вимоги обґрунтовує тим, що суд повною мірою не дослідив спірних відносин, предметом яких є законність рішення органу місцевого самоврядування про внесення змін до вже існуючого рішення з орендних правовідносин. 
Так, Міськрада ухвалила рішення, яке не відповідає вимогам Конституції та законам України, і фактично створює правову невизначеність щодо користування однією земельною ділянкою, яку спочатку надала для обслуговування денної стоянки автомобілів та обслуговування ринку на вулиці Глушець у м. Луцьку на 25 років, а Спірним рішенням - обмежила строк користування цієї земельної ділянки до 01 жовтня 2018 року.
У цьому контексті покликається на Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 1-9/2009, в якому наголошується, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Наголошує, що спору про право у цій справі немає, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення Міськради. 
Оскільки учасник справи оскаржував судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 липня 2019 року відповідно до частини шостої статті 346 КАС України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 жовтня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
4. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили нижченаведені фактичні обставини.
ОСОБА_1 зареєстрований як суб`єкт підприємницької діяльності, основним видом діяльності якого згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб фізичних осіб - підприємців та громадських формувань є надання в оренду й експлуатація власного чи орендованого нерухомого майна.
11 грудня 2002 року Міськрада та ФОП ОСОБА_1 уклали договір оренди, згідно з планом землекористування, що є невід`ємною частиною цього договору, за умовою якого надається в оренду земельна ділянка площею 5 257 м2 для обслуговування денної стоянки автомобілів та для обслуговування ринку на вул.  Глушець у м . Луцьку строком на 25 років. 
Міськрада рішенням від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на вул. Глушець» надала статус ринку торговим рядам на вулиці Глушець на земельній ділянці, яка перебуває в користуванні підприємця ОСОБА_1 згідно з рішенням Міськради від 22 листопада 2002 року № 3/7.15 «Про надання земельної ділянки на умовах оренди підприємцю ОСОБА_1 для обслуговування денної стоянки автомобілів для обслуговування ринку на вул. Глушець».
20 листопада 2009 року департамент підприємництва Міськради затвердив паспорт ринку на вул. Глушець у м. Луцьку.
27 червня 2018 року Міськрада прийняла рішення № 43/70 про внесення зміни до рішення від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на вулиці Глушець», яким пункт 1 після слова «надати» доповнила текстом до «01 липня 2018 року». Зобов`язала ФОП ОСОБА_1 до 05 липня 2018 року проінформувати суб`єктів господарювання, які здійснюють свою господарську діяльність на торгових рядах на вул. Глушець, про це рішення та можливість здійснення торговельної діяльності на інших ринках міста або ринку в с. Рованці (поблизу вул. Боженка).
Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 29 серпня 2018 року у справі № 0340/1302/18 рішення Луцької міської ради від 27 червня 2018 року № 43/70 визнав протиправним та скасував.
26 вересня 2018 року Міськрада прийняла рішення № 47/42 «Про внесення змін до рішення Луцької міської ради від 02 вересня 2009 року № 45/4 «Про надання статусу ринку торговим рядам на вулиці Глушець», яким пункт 1 після слова «надати» доповнила текстом до «01 жовтня 2018 року». Зобов`язала ФОП ОСОБА_1 до 10 жовтня 2018 року проінформувати суб`єктів господарювання, які здійснюють свою господарську діяльність на торгових рядах на вул. Глушець, про це рішення та можливість здійснення торговельної діяльності на інших ринках міста або ринку в с. Рованці (поблизу вул. Боженка).
Позивач, вважаючи акт органу місцевого самоврядування таким, що прийнятий на порушення прав та охоронюваних законом його інтересів та інтересів підприємців, які здійснюють діяльність на ринку, звернувся до суду з позовом.
5. Суд першої інстанції виходив із того, що прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про припинення дії раніше ним же прийнятого акта призвело до порушення справедливого балансу між інтересам Міськради та інтересами фізичних осіб - підприємців, що здійснюють господарську діяльність на території ринку, тому Спірне рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Суд апеляційної інстанції у своєму рішенні вказав, що правовідносини, які виникли на підставі договірних орендних правовідносин є приватноправовими, та з урахуванням суб`єктного складу учасників підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства. 
6.Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновки суду апеляційної інстанції не  ґрунтуються на правильному застосуванні норм процесуального права.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у пункті 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб`єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
7. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні врахувати суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
Статтею 1 Закону № 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно з яким ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Відносини, що виникають у сфері благоустрою населених пунктів і спрямовується на створення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля, збереження і охорону навколишнього природного середовища, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення врегульовані Законом України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів».
Відповідно до частини першої статті 10 цього Закону до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВРустановлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. Також статтею 12 Земельного кодексу України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
8. Предметом спору в цій справі є скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким обмежено надання статусу ринку торговим рядам на вул. Глушець у м. Луцьку.
Конституцією Українипередбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України).
На основі цього положення Конституції України в Законі № 280/97-ВР визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59 цього Закону).
Положеннями статті 59 Закону № 280/97-ВР стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, дано офіційне тлумачення в Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.
У пункті 3 цього Рішення зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу й самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами.
Пунктом 4 зазначеного Рішення Конституційного Суду України встановлено, що органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
Також у ньому визначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування та громадянами, що породжує у громадян упевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що в контексті конкретних обставин, беручи до увагу видові та сутнісні властивості акта, який ухвалила Міськрада, висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовий та не належить до юрисдикції адміністративних судів, є неправильним, оскільки правовідносини, які склались між учасниками цієї справи стосуються оскарження фізичною особою законності рішення щодо обмеження строку передачі земельної ділянки для провадження діяльності із наданням статусу ринку торговим рядам на вул. Глушець. Питання законності та обґрунтованості такого рішення, яке має ознаки правозастосовного ненормативного акта органу місцевого самоврядування, належить до компетенції адміністративних судів.
Оскаржене рішення Міськради не порушує приватні (майнові, матеріальні) права позивача, тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає. Тобто, в цій справі спору про право цивільне немає, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування.
Аналогічний правовий висновок висловлений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30 травня 2018 року (справа № 127/16433/17), від 11 вересня 2019 року (справа № 520/12022/17).
8. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Оскільки суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     М. І. Гриців
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                            Л. М. Лобойко
Т. О. Анцупова                                           Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна                                             О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук                                          В. В. Пророк
Ю. Л. Власов                                              Л. І. Рогач
В. І. Данішевська                                      О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                                            О. С. Ткачук
О. С. Золотніков                                        В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко                                              О. Г. Яновська
В. С. Князєв