П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
20 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 183/2196/13-а
Провадження № 11-438апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 16 травня 2016 року (суддя Городецький Д. І.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року (судді Шальєва В. А., Білак С. В., Олефіренко Н. А.) у справі № 183/2196/13-аза позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Новомосковської міської ради Дніпропетровської області (далі - Виконком), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: ОСОБА_2 , Комунальне підприємство «Новомосковське міжрайонне бюро технічної інвентаризації» (далі - КП «Новомосковське МБТІ»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Кернел-трейд» (далі - ТОВ «Кернел-трейд», ТОВ відповідно), про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У серпні 2012 року  ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Виконкому, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 05 березня 2015 року просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідачавід 21 листопада 2007 року № 1012 про оформлення права власності за ТОВ «Інтер плюс» на першу чергу комплексу хлібоприймального пункту на АДРЕСА_1 (далі - спірне нерухоме майно).
2.   На обґрунтування позову  ОСОБА_1 зазначила, що є співвласником першої черги спірного нерухомого майна та учасником ТОВ «Інтер плюс» з часткою в статутному капіталі 50 відсотків. Виконком на підставі заяви фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 , який є іншим власником спірного нерухомого майна й учасником ТОВ «Інтер плюс», про передачу Ѕ частки першої черги спірного нерухомого майна вказаному товариству прийняв оскаржуване рішення з перевищенням наданої органам місцевого самоврядування компетенції.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.   Новомосковський міськрайонний суд Дніпропетровської області постановою від 16 травня 2016 року в задоволенні позову відмовив.
4.   Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 03 жовтня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
5.   Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 до Виконкому про визнання протиправним і скасування рішення цього органу від 21 листопада 2007 року № 1012 стосуються захисту права власності позивача, розглянуті та вирішені в порядку цивільного судочинства (справа № 0427/8958/2012), судові рішення набрали законної сили, то цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6.   Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, зокрема, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки Виконком, приймаючи рішення від 21 листопада 2007 року № 1012, здійснював владні управлінські функції на підставі Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому суд адміністративної юрисдикції зобов`язаний надати правову оцінку оскаржуваному рішенню органу місцевого самоврядування, враховуючи визначені в частині третій статті 2 КАС України критерії правомірності, яким має відповідати рішення суб`єкта владних повноважень. 
7.   Скаржниця також вказала, що предметом позову в цивільній справі № 0427/8958/2012є скасування свідоцтва про право власності та його державної реєстрації. При цьому в указаній справі не досліджувалося оскаржуване в цій справі рішення Виконкому від 21 листопада 2007 року № 1012.
8.   На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувані судові рішення й задовольнити заявлені нею позовні вимоги в повному обсязі.
Позиція інших учасників справи
9.   У запереченнях на касаційну скаргу ТОВ «Кернел-трейд» зазначило, що є власником спірного нерухомого майна, набуття якого оспорює позивачка, обираючи різні способи захисту своїх прав. У цьому позові ОСОБА_1 вказує на порушення своїх прав на нерухоме майно, тобто існує спір про цивільне право, захист якого здійснюється в порядку цивільного судочинства та у спосіб, визначений нормами Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
10.        Інші учасники справи відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не надіслали.
Рух касаційної скарги
11.        Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 27 жовтня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
12.        15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
13.        Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
14.        У лютому 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
15.        Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 23 квітня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
16.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13 травня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
17.        03 грудня 1988 року між ОСОБА_2 і ОСОБА_1 був зареєстрований шлюб (актовий запис № 650), що підтверджується свідоцтвом про шлюб.
18.        На підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно, виданого 12 липня 2004 року виконавчим комітетом Новомосковської міської ради народних депутатів Дніпропетровської області, ОСОБА_2 (приватний підприємець) був власником Ѕ частки першої черги спірного нерухомого майна, власником іншої Ѕ частки першої черги спірного нерухомого майна в свідоцтві зазначено ТОВ «Інтер плюс».
19.        21 листопада 2007 року Виконком на підставі заяви приватного підприємця ОСОБА_2 прийняв рішення № 1012 «Про оформлення права власності на першу чергу комплексу хлібоприймального пункту, розташованого по АДРЕСА_1 », яким вирішив оформити право власності на першу чергу спірного нерухомого майна за ТОВ «Інтер плюс».
20.        Відповідно до витягу про реєстрацію прав власності на нерухоме майно від 26 листопада 2008 року власником першої та другої черги спірного нерухомого майна є ТОВ «Кернел-трейд».
21.        Новомосковський міськрайонний суд Дніпропетровської області заочним рішенням від 14 травня 2013 року у цивільній справі № 0427/8958/2012 за позовом ОСОБА_1 до Виконкому, КП «Новомосковське МБТІ», ТОВ «Інтер плюс»,  ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування рішення Виконкому, визнання нечинним свідоцтва про право власності та скасування його державної реєстрації задовольнив позовні вимоги частково: скасував рішення Виконкому від 21 листопада 2007 року № 1012; визнав недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 30 листопада 2007 року серії САА № 144530, яким засвідчено, що перша черга спірного нерухомого майна належить ТОВ «Інтер плюс»; скасував державну реєстрацію права власності на першу чергу нерухомого майна за ТОВ «Інтер плюс».
22.        Апеляційний суд Дніпропетровської області рішенням від 03 грудня 2013 року скасував рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 14 травня 2013 року у справі № 0427/8958/2012, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 відмовив.
23.        Суддя Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ ухвалою від 27 січня 2014 року відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Апеляційного суду Дніпропетровської області від 03 грудня 2013 року у справі № 0427/8958/2012.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
24.        Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25.        Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
26.        На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
27.        Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28.        Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
29.        Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
30.        Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
31.        Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
32.        Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
33.        Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
34.        Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
35.        Як установлено судами та підтверджено матеріалами справи,   ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким оформлено право власності на першу чергу спірного нерухомого майна за ТОВ «Інтер плюс». Відповідно до витягу про реєстрацію прав власності на нерухоме майно від 26 листопада 2008 року власником першої та другої черги спірного нерухомого майна є ТОВ «Кернел-трейд».
36.        Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
37.        Отже, прийняте органом місцевого самоврядування рішення про оформлення права власності на першу чергу спірного нерухомого майна за ТОВ «Інтер плюс» є ненормативним актом суб`єкта владних повноважень, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. У такому випадку захист порушеного, на думку позивача, права з огляду на суб`єктний склад сторін має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
38.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень; далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
39.        Аналогічний за змістом припис закріплений і в частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
40.        Відповідно до частини першої статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
41.        Згідно із пунктом 10 частини другої статті 15 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
42.        Оскільки спірні правовідносини пов`язані із захистом порушеного, на думку позивача, права власності на першу чергу спірного нерухомого майна, власником якого на теперішній час є третя особа, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
43.        При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
44.        Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладенийу постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня, 03 жовтня, 28 листопада 2018 року у справах № 761/33504/14-а, 802/950/17-а, 2-а-299/10 та 807/1442/13-а відповідно.
45.        З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов правильного висновку про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
46.        За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
47.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
48.        Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49.        Оскільки суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі, а правових висновків цього суду скаржниця не спростувала, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
50.        Водночас Велика Палата Верховного Суду не надає оцінки правильності рішення суду першої інстанції, оскільки таке скасовано ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                   Н. О. Антонюк                                                       В. С. Князєв
                                           Т. О. Анцупова                                                    Л. М. Лобойко
                                              С. В. Бакуліна                                                    Н. П. Лященко
                                               В. В. Британчук                                                      О. Б. Прокопенко
                                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
                                                М. І. Гриців                                                          Л. І. Рогач
                                              Д. А. Гудима                                                           О. М. Ситнік
                                               Ж. М. Єленіна                                                      О. С. Ткачук
                                               О. Р. Кібенко                                                           О. Г. Яновська