ПОСТАНОВА
Іменем України

21 лютого 2020 року 

Київ

справа №815/6365/17

адміністративне провадження №К/9901/58104/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О.,  Загороднюка А.Г., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №225 Одеської міської ради Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (головуючий суддя - Лук`янчук О.В., судді: Бітов А.І., Ступакова І.Г.) у справі №815/6365/17 за позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області (далі - ГУ ДСНС України в Одеській області) до Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №225 Одеської міської ради (далі - ДНЗ «Ясла-садок» №225) про вжиття заходів реагування у вигляді повного зупинення робіт (експлуатації), 

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2017 року ГУ ДСНС України в Одеській області звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) до ДНЗ «Ясла-садок» №225 у вигляді повного зупинення роботи шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, відключення джерел енергопостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, зазначених пунктами 1-5, 8, 11, 14 Акту №109 від                        15 листопада 2017 року.
На обґрунтування позовних вимог ГУ ДСНС України в Одеській області зазначило, що в період з 09 листопада 2017 року по 15 листопада 2017 року було проведено позапланову перевірку щодо додержання ДНЗ «Ясла-садок» №225 вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої виявлено порушення, які зазначені в пунктах 1-5, 8, 11, 14 Акту №109 від 15 листопада 2017 року. Позивач вважає, що виявлені порушення впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, а також неможливість її ефективної ліквідації та рятування людей. На думку позивача, оскільки подальша робота               ДНЗ «Ясла-садок» №225 з виявленими порушеннями створює реальну загрозу життю та здоров`ю людей, то є необхідність застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи ДНЗ «Ясла-садок» №225 до усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 березня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Мотиви на яких ґрунтується зазначене рішення полягають у тому, що доводи контролюючого органу щодо існування підстав для застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи                 ДНЗ «Ясла-садок» №225 шляхом опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, відключення джерел енергопостачання або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок є необґрунтованими, оскільки застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації ДНЗ «Ясла-садок» №225 є крайнім заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків. На думку суду відповідачем усунуто порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які безпосередньо створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей (персоналу установи, дітям і особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі), а порушення, які станом на час розгляду справи залишилися не усунуті, не можуть бути підставою для вжиття крайнього заходу реагування та зупинення діяльності ДНЗ «Ясла-садок» №225.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким позовну заяву ГУ ДСНС України в Одеській області задоволено частково.
Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи будівель та приміщень ДНЗ «Ясла-садок» №225.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції відсутні докази, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Суд апеляційної інстанції зауважує, що усунення порушень визначених пунктами 5, 11 Акту від 15 листопада 2017 року №109 свідчить про намір відповідача щодо проведення ним робіт по усуненню порушень та вжиття відповідних заходів, проте порушення визначені пунктами 1, 2, 3, 4, 8, 14 зазначеного Акту залишились не усунутими та продовжують створювати загрозу життю та здоров`ю людей, тому наявні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
У касаційній скарзі ДНЗ «Ясла-садок» №225, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції дійшов протиправного висновку про часткове задоволення позовних вимог, оскільки відповідачем на момент розгляду справи було проведено ряд заходів щодо усунення більшості порушень, встановлених в Акті перевірки, а ті порушення які перебувають у процесі усунення не створюють загрозу життю та здоров`ю людей, тому відсутні підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи. Заявник зазначає, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги та не дослідив докази, які були надані відповідачем на підтвердження усунення виявлених під час перевірки порушень, зокрема, не дослідженими залишилися докази щодо обладнання ДНЗ «Ясла-садок» №225 системою пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей. Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції не з`ясовано обставин того, які саме порушення були усунуті на час прийняття рішення, та з урахуванням цього не встановлено чи створюють наявні порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, реальну загрозу життю та здоров`ю людей.
Від позивача відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
Рух касаційної скарги
02 серпня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача у цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Соколову В.М., суддям: Єресько Л.О., Загороднюку А.Г. 
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ГУ ДСНС України в Одеській області в період з 09 листопада 2017 року по                          15 листопада 2017 було проведено позапланову перевірку дотримання ДНЗ «Ясла-садок» №225 вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
15 листопада 2017 року за результатами проведеної позапланової перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки складено Акт №109, у якому зазначено порушення вимог Кодексу цивільного захисту України, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30 грудня 2014 року №1417 та інших чинних нормативно-правових актів та стандартів, а саме:
1) приміщення ДНЗ «Ясла-садок» №225 не обладнані системою пожежної сигналізації;
2) приміщення ДНЗ «Ясла-садок» №225 не обладнані системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей;
3) сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації ДНЗ «Ясла-садок» №225 не забезпечені евакуаційним освітленням;
4) відсутні протипожежні двері в прорізі протипожежних перешкод приміщення електричної щитової ДНЗ «Ясла-садок» №225;
5) допускається горюче облицювання (оздоблення) стін, стель ДНЗ «Ясла-садок» №225 на шляхах евакуації;
6) не визначено категорію складності об`єкту згідно з ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єкта будівництва»;
7) навісні шафи не мають отворів для провітрювання і не пристосовані для візуального огляду їх без розкривання;
8) приміщення груп другого поверху ДНЗ «Ясла-садок» №225 не забезпечені двома евакуаційними виходами;
9) не проведено страхування членів пожежної дружини об`єкту;
10) не представлені акти проведення прихованих робіт ДНЗ «Ясла-садок» №225; 
11) допускається з`єднання жил електричних проводів в електричній щитовій, кабінеті завідуючої господарства ДНЗ «Ясла-садок» №225 в скрутку;
12) об`єкт не забезпечений необхідною кількістю води для цілей зовнішнього пожежогасіння у відповідності до норм;
13) будівлі та споруди об`єкту не захищені від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів;
14) працюючий персонал об`єкту не забезпечений засобами індивідуального захисту органів дихання;
15) не уточнені місця збору персоналу об`єкту на випадок виникнення надзвичайної ситуації природного та техногенного характеру у місцевих органів виконавчої влади. 
На усунення виявлених порушень ДНЗ «Ясла-садок» №225 здійснено наступні заходи: 1) демонтовано горюче облицювання стін на шляхах евакуації; 2) забезпечено навісні шафи створами для провітрювання пристосовано їх для візуального огляду;                      3) складено акти проведення прихованих робіт; 4) з`єднано жили електричних проводів в електричному щиті та кабінеті завідувача господарства, що виконано за допомогою опресування, паяння, або затискачів; 5) здійснено захист споруди закладу від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів; 6) уточнено місце збору працівників закладу на випадок виникнення надзвичайної ситуації природного та техногенного характеру у місцевих органів влади.
Щодо порушення зазначеного в пункті 1 Акту №109 відповідачем зазначено, що на об`єкті встановлена та функціонує «Система централізованого спостереження за протипожежним станом закладу», яка працює з 06 листопада 2012 року.
Стосовно порушення вказаного в пункті 6 Акту №109 судом встановлено, що відповідно до пункту 2.33 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні для об`єктів IV та V категорій складності згідно з ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва» слід визначити розрахунковий час евакуації людей, а у разі пожежі відповідно до               ГОСТ 12.1.004-91 «Пожарная безопасность. Общие требования». Тобто, пункт 2.33 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні передбачає визначення розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі для об`єктів IV та V категорій складності.
Щодо порушення, зазначеного в пункті 9 Акту№109 судом першої інстанції зазначено, що у закладі не створено пожежної дружини, а щодо порушення, яке вказано в пункті 12 вказаного Акту - відповідачем зазначено, що згідно наявної схеми знаходження зовнішніх пожежних гідрантів біля ДНЗ «Ясла-садок» №225, яка була надана                   ТОВ «ІНФОКС» філія «Інфоксводоканал» 28 жовтня 2014 року ДНЗ «Ясла-садок» №225, забезпечений необхідною кількістю води для цілей зовнішнього пожежогасіння.
Щодо усунення інших порушень, то відповідач 21 вересня 2017 року та 16 листопада 2017 року звернувся з поданнями до Комунальної установи «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Суворовського району міста Одеси» за №212 і №267 про врахування у бюджетному запиті на 2018 рік виділення коштів дошкільному закладу на проведення протипожежних заходів та заходів з цивільного захисту.
Директором Комунальної установи «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Суворовського району міста Одеси» було направлено позивачу гарантійний лист від 24 січня 2018 року №01.121 в якому повідомлено, що порушення, які виявлені під час перевірки 15 листопада 2017 року та залишилися не усунуті, а саме: 1) приміщення ДНЗ «Ясла-садок» №225 не обладнані системою пожежної сигналізації; 2) приміщення ДНЗ «Ясла-садок» №225 не обладнані системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей; 3) сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації ДНЗ «Ясла-садок» №225 не забезпечені евакуаційним освітленням; 4) відсутні протипожежні двері в прорізі протипожежних перешкод приміщення електричної щитової ДНЗ «Ясла-садок» №225; 5) приміщення груп другого поверху ДНЗ «Ясла-садок» №225 не забезпечені двома евакуаційними виходами; 6) працюючий персонал об`єкту не забезпечений засобами індивідуального захисту органів дихання, будуть усунені протягом першого півріччя 2018 року.
Ураховуючи наведені вище обставини, а також недоведення позивачем, що безпосередньо ті порушення які залишилися не усунуті, створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації ДНЗ «Ясла-садок» №225 та з цих підстав відмовив у задоволенні позову. 
Не погодившись із судовим рішення суду першої інстанції ГУ ДСНС України в Одеській області подало апеляційну скаргу.
Суд апеляційної інстанції, розглянувши спірні правовідносини, дійшов протилежного висновку та зазначив, що оскільки матеріали справи не містять доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем виявлених під час проведення перевірки порушень, що створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, то є правові підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи.
Не погоджуючись із таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Позивач у відповідності до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877) та Кодексу цивільного захисту України є спеціально уповноваженим органом, який наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб`єктів господарювання певних заходів реагування.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон №877-V.
Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону №877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Відповідно до частин першої, другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення.
Згідно з вимогами статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Таким чином, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі           ДНЗ «Ясла-садок» №225 до повного усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Верховний Суд зауважує, що суди попередніх інстанцій дійшли різних юридичних висновків під час надання правової оцінки порушенням відповідачем законодавства пожежної та техногенної безпеки, які становлять небезпеку і загрозу життю та здоров`ю людей, як підставам для застосування заходів реагування, та обставин їх усунення.
Так, на переконання суду першої інстанції, відповідачем усунуто порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які безпосередньо створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей (персоналу установи, дітям і особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі), а ті порушення, які станом на час розгляду справи залишилися не усунуті, не можуть бути підставою для вжиття крайнього заходу реагування та зупинення діяльності ДНЗ «Ясла-садок» №225.
Натомість, як слідує із судового рішення суду апеляційної інстанції, мотиви яким керувався суд задовольняючи позов, зводяться до того, що відповідачем не надано доказів щодо повного усунення порушень виявлених під час перевірки. Поряд з цим, судом апеляційної інстанції не взято до уваги й не надано оцінки тим порушенням, які були усунені під час розгляду в суді першої інстанції, а також не досліджено докази про усунення порушень, які відповідач надавав безпосередньо вже під час вирішення справи в апеляційному суді, а саме щодо обладнання ДНЗ «Ясла-садок»                       №225 системою пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей.
Зважаючи на встановлені судами обставини, Верховний Суд вважає висновки суду апеляційної інстанції передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин щодо того, які саме порушення були фактично усунуті відповідачем на час прийняття судом рішення, та з урахуванням цього, судом не встановлено чи не усунуті порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, що створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, а порушення, які залишилися не усунені вимагають вжиття заходів реагування саме у вигляді повного зупинення роботи ДНЗ «Ясла-садок» №225.
Так, поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним. Однак це не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовується їх наявність та зважаючи, що такі спори розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.
Відсутність мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, не зазначення мотивів відхилення кожного аргументу учасника свідчать, що висновок суду апеляційної інстанції про визнання підтвердженими обставин існування підстав для застосування заходів реагування є передчасним та необґрунтованим, здійснений на підставі неповно встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору.
При цьому, при обранні заходу реагування у вигляді повного зупинення роботи            ДНЗ «Ясла-садок» №225, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Крім того, під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону          №877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.
Отже, враховуючи викладені обставини, колегія суддів касаційної інстанції вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції про застосування заходу реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення роботи будівель та приміщень ДНЗ «Ясла-садок» №225 без дослідження та надання оцінки усім вище викладеним обставинам.
При цьому, доводи скаржника щодо відсутності реальної загрози життю та здоров`ю людей, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки такі доводи зводяться до переоцінки обставин, що виходить за межі касаційного перегляду.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок.
Суд апеляційної інстанції викладеного не дотримався.
Неповнота з`ясування судом фактичних обставин справи позбавляє Верховний Суд можливості перевірити правильність застосування норм матеріального права при вирішенні питання щодо правомірності прийняття оскаржуваного рішення.
У той же час суд касаційної інстанції у силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
На підставі пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування всіх обставин справи та, як наслідок про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Суду під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242          КАС України.
Висновки щодо розподілу судових витрат
За приписами частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки за наслідками касаційного розгляду Судом не ухвалюється нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX та статтями 3, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок»              №225 Одеської міської ради Одеської області задовольнити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року скасувати.
Справу №815/6365/17 направити на новий розгляд до Одеського апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько 
 А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду