П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  120/3319/19-а 
Головуючий суддя 1-ої інстанції -  Маслоід О.С.  
Суддя-доповідач -  Шидловський В.Б.   
27 лютого 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Шидловського В.Б. 
суддів:  Боровицького О. А.  Матохнюка Д.Б. , 
за участю:
секретаря судового засідання: Колісниченко Ю.В., 

розглянувши  у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, 
В С Т А Н О В И В :
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду із адміністративним позовом у якому просила:
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо відмови у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення на території Михайлівської сільської ради Тульчинського району Вінницької області, за межами населеного пункту, викладеної в листі від 02.08.2019 року за вих. № Г-12854/0-2741/0/95-19 "Про розгляд клопотання";
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,1 га на території Михайлівської сільської ради Тульчинського району Вінницької області, за межами населеного пункту, з прийняттям обґрунтованого та законного рішення.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначила, що вважає протиправною відмову, викладену в листі від 02.08.2019 року за вих. № Г-12854/0-2741/0/95-19, за наслідком розгляду її клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка мотивована тим, що згідно наданих графічних матеріалів вказана земельна ділянка розміщена на пасовищі та за своїми природними особливостями і призначеннями має використовуватися для сінокосіння та випасання худоби.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій вона просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що 05.07.2019 року позивач звернулась із клопотання до відповідача про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,1 га на території Михайлівської сільської ради Тульчинського району Вінницької області у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення пасовища. До клопотання додала викопіювання з кадастрової карти, копію паспорта, копію ідентифікаційного номера та довіреність для уповноваженого представника.
За результатами розгляду вказаного клопотання, відповідачем 02.08.2019 року за вих. № Г-12854/0-2741/0/95-19 листом "Про розгляд клопотання" позивачеві відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Відмова мотивована тим, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність для ведення особистого селянського господарства, згідно наданих графічних матеріалів розміщена на пасовищі, які за своїми природними особливостями і призначенням мають використовуватись для сінокосіння та випасання худоби. Виробництво та переробка сільськогосподарської продукції на даному виді угідь на передбачається. Крім того, відповідач вказав, що місце розташування об`єкта не відповідає схемі землеустрою документації із формування території сільської ради, а також не містить обґрунтованих рішень організацій раціонального використання та охорони земель.
Не погоджуючись з цим, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідно до даних Державного земельного кадастру запитувана позивачем земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення з цільовим призначенням для сінокосіння і випасання худоби, що, в свою чергу, унеможливлює її передачу у власність.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Як передбачено ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Конституцією України передбачено, що держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки; усі суб`єкти права власності рівні перед законом (ч.4 ст.13); право власності на землю гарантується, воно набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (ч.2 ст.14).
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва; б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об`єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства; ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
Згідно пункту "б" частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Приписами частини 1, 2 статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в ч.3 ст.116 ЗК України).
Нормами частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Відповідно до статті 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
В свою чергу, із положень статті 79-1 Земельного кодексу України слідує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки необхідне для формування земельної ділянки.
Такий висновок також узгоджується з положеннями статті 50 Закону України "Про землеустрій", відповідно до якої проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Як вбачається з матеріалів справи, земельна ділянка на території Михайлівської сільської ради Тульчинського району Вінницької області є сформованою та їй присвоєно відповідний кадастровий номер.
Таким чином, земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність, на території  Михайлівської сільської ради Тульчинського району Вінницької області використовується для громадського пасовища.
Класифікація видів цільового призначення земель, затверджена наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 року № 548, визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.
В зазначеному класифікаторі землі сільськогосподарського призначення поділяються, зокрема, на землі, для ведення особистого селянського господарства та на землі для сінокосіння і випасання худоби.
Нормами ч.2 ст.22 ЗК України визначено, що до земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).
Відповідно до п."а" ч.3 ст.22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до ст.34 ЗК України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.
Таким чином, відповідно до вимог ЗК України земельні ділянки, призначені для сінокосіння та випасання худоби можуть бути переданні громадянам виключно на умовах користування (в оренду).
Як встановлено судом, позивач звернулась до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність саме із земель запасу для ведення особистого селянського господарства - пасовища.
Відповідно до даних Державного земельного кадастру запитувана позивачем земельна ділянка належить до категорії земель сільськогосподарського призначення з цільовим призначенням для сінокосіння і випасання худоби, що, в свою чергу, унеможливлює її передачу у власність.
Колегія суддів погоджується із тим, що земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства належить до земель загального користування, тобто є загальнодоступними для всіх суб`єктів і не можуть передаватися у приватну власність. Надання дозволу позивачу на розроблення землевпорядної документації відведення у власність земельних ділянок загального користування порушить права інших осіб щодо їх використання, так як ці земельні ділянки виділені для об`єктивної необхідності - загального випасання худоби.

Стосовно тверджень апелянта, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою має бути оформлене розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом, колегія суддів зазначає наступне.
Аналіз вимог ЗК України свідчить про відсутність конкретної встановленої форми, якої повинні дотримуватись уповноважені органи при прийнятті рішення щодо надання або відмови у надані відповідного дозволу громадянам. Тобто, не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, наказу тощо. ЗК України є законом, яким, у першу чергу, повинні керуватись уповноважені органи при прийнятті вказаних рішень (ст.19 Конституції України). 
Оскільки законодавцем не визначена конкретна форма рішення, яке повинен прийняти уповноважений орган, за результатом розгляду клопотання громадянина, відповідно форма такого рішення не впливає на суть правовідносин і не може порушувати права чи інтереси особа, яка звернулась з відповідним клопотанням. Уповноважений орган може прийняти рішення у будь-якій формі, увагу слід звертати на суть самого прийнятого рішення та правомірність його прийняття. Як надання дозволу, так і відмова у наданні дозволу можуть бути викладені у будь-якій формі, але правомірність наданого дозволу або наданої відмови не залежить від форми прийнятого рішення. Уповноваженим органом може бути прийнятий наказ про відмову у наданні дозволу і громадянин буде оскаржувати   відмову, яка викладена у належній, на думку позивача, формі, якщо вважає таку відмову протиправною.
У відповідності до вимог п.8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України № 333 від 29.09.2016 року (далі - Положення), Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. 
Аналіз наведеного доводить, що відповідач видає саме організаційно-розпорядчі накази. Вказані накази стосуються організаційних та розпорядчих питань і такі питання можуть виникати лише під час внутрішньої діяльності відповідача та її регулювання. 
Відповідач, у відповідності до вимог п.п.13 п.4 Положення, здійснює розпорядження землями державної власності, але по даній справі мова йдеться не про розпорядження вже землею державної власності, а лише надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою.
Крім цього, Положенням передбачено прийняття відповідачем і інших письмових документів (пропозиції, акти перевірок, протоколи, розрахунки, висновки тощо). Абз. 2 п. 8 Положення визначено, що акти відповідача можуть бути скасовані Головою Держгеокадастру. 
Таким чином, відповідач у межах своїх повноважень може приймати рішення з різних питань та викладати їх не тільки у формі наказів. Від так, оформлення рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою або ж відмова у цьому не у формі наказу не може бути підставою для визнання його протиправним та скасування.
Зазначена правова позиція узгоджується із позицією Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 14.08.2018 року у справі № 826/1050/17. 
З урахуванням зазначених обставин суд першої інстанції дійшов правомірного висновку, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дій відповідача щодо відмови у наданні позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки  орієнтовною площею 1,1 га для ведення особистого селянського господарства із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення на території Михайлівської сільської ради Тульчинського району Вінницької області за межами населеного пункту, викладеної в листі від 02.08.2019 року за вих. № Г-12854/0-2741/0/95-19 "Про розгляд клопотання", задоволенню не підлягають.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку  про відмову в задоволенні позовних вимог. 
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а  рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі  02 березня 2020 року.

Головуючий	 	 	Шидловський В.Б.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Боровицький О. А.    Матохнюк Д.Б.