ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2020 року	Львів	Справа № 1.380.2019.004020 пров. № 857/12126/19	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:                                        Затолочного В.С.,
суддів:                                                  Бруновської Н.В., Матковської З.М.,
з участю секретаря судового засідання          Омеляновської Л.В.,
представника позивача                              Золотухіна О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові апеляційну скаргу Прокуратури Одеської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року у справі № 1.380.2019.004020 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Одеської області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Сакалош В.М., в м. Львів Львівської області 03.10.2019 року, дата складення повного тексту судового рішення 04.10.2019 року), -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі також – ОСОБА_1 , позивач) звернувся з позовом до Прокуратури Одеської області (надалі також – відповідач) в якому просив суд:
- визнати протиправними дії Прокуратури Одеської області щодо неналежного реагування на порушення законодавства під час розгляду звернення ОСОБА_1 від 12.06.2019;
- зобов`язати Прокуратуру Одеської області повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 12.06.2019 стосовно належного реагування на порушення чинного законодавства з урахуванням висновків суду.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погодившись із вказаним рішенням, його оскаржила Прокуратура Одеської області, оскільки вважає, що не порушувала вимог законодавства при розгляді звернення позивача, просить рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.
В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що відповідно до вимог Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (надалі також – Закон № 393/96-ВР) Прокуратурою Одеської області було надано відповідь на звернення ОСОБА_1 Прокуратура в межах своїх повноважень, з урахуванням опрацьованих матеріалів, у тому числі й за зверненнями громадян, уповноважена на власний розсуд приймати рішення щодо вжиття заходів представницького характеру, у передбачених законом випадках. Також зазначає, що під час розгляду звернення ОСОБА_1 прокуратурою не допущено порушень, оскільки підстави для представництва інтересів держави в суді були відсутні.
Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
В судовому засіданні представник позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечував.
Відповідач правом на участь у судовому засіданні не скористався.
Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції вірно встановлено, що 12.06.2019 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Прокуратури Одеської області. Відповідно до змісту заяви позивач звернувся із інформацією про те, що Одеська обласна рада керуючись Законом України від 03.07.2012 № 5029-VI «Про засади державної мовної політики» (надалі також – Закон № 5029-VI) ухвалила рішення № 578-VI від 15.08.2019 «Про заходи щодо імплементації Закону України «Про засади державної мовної політики» на території Одеської області» також Одеська міська рада рішенням № 2419-VI від 13.08.2012 встановила в місті Одесі регіональну мову - російську. Повідомив, що Рішенням Конституційного Суду від 28.02.2018 № 2-р/2018 Закон № 5029-VI визнано таким, що не відповідає Конституції України.
ОСОБА_1 зазначив, що станом на 01.03.2018 рішення, що прийняті задля реалізації вказаного Закону мають бути скасовані, оскільки відсутні будь-які правові підстави для функціонування таких регіональних підзаконних нормативно-правових актів.
Просив підготувати позови щодо скасування вищезазначених рішень Одеської обласної ради та Одеської міської ради.
Прокуратурою Одеської області 01.07.2019 було надано відповідь № 05/1-1107-18 на заяву ОСОБА_1 , у якій з посиланням на те, що спірні рішення органів місцевого самоврядування не застосовувалися до органів прокуратури, не вбачається підстав для їх оскарження прокуратурою області в порядку, визначеному статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також – КАС України). Зазначено, що відповідно до положень статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (надалі також – Закон № 1697-VII), органи прокуратури здійснюють представництво інтересів держави в суді у виключних випадках та не наділені повноваженнями щодо здійснення функцій нагляду за додержанням і застосуванням законів. 
Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що за наслідками розгляду заяви, суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне рішення, в той час, як відповідач протиправно направив позивачу відповідь у формі листа із змісту якого вбачається, що відповідачем повно та ґрунтовно не досліджено суті звернення та не вирішено питань викладених у поданій заяві. 
Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції і надаючи правову оцінку обставинам справи та доводам апелянта, зазначає наступне. 
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Відповідно до статті 40 Конституції України кожна особа має право направляти письмові звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України «Про звернення громадян».
Порядок розгляду і вирішення звернень в органах прокуратури України регламентовано також Законами України «Про прокуратуру» та «Про доступ до публічної інформації».
Крім того, Наказом Генеральної прокуратури України від 20.12.2017 № 357, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 16 січня 2018 року № 65/31517, затверджено Інструкцію про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України (надалі також – Інструкція № 357).
Згідно зі статтею 1 Закону № 393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності із заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Під зверненням громадян, відповідно до частини першої статті 3 цього Закону слід розуміти викладені в письмовій формі або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
За змістом частини першої статті 14 Закону № 393/96-ВР органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
Пункт 1 розділу ІІІ Інструкції № 357 встановлює, що звернення, оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Відповідно до пункту 7 розділу V Інструкції № 357 за результатами розгляду звернень приймається одне з таких рішень: задоволено - наведені у зверненні доводи визнано обґрунтованими і за результатами вжито заходів до поновлення прав і законних інтересів заявника (прийнято відповідне процесуальне рішення за результатами вирішення скарги на дії, рішення слідчого або прокурора; пред`явлено позов; здійснено вступ у справу, порушену за позовами інших осіб; внесено апеляційну, касаційну скарги або заяву про перегляд судового рішення; надано письмову вказівку відповідно до статті 26 Закону України «Про прокуратуру»); відмовлено у задоволенні (відхилено) - вимоги заявника, викладені у зверненні, визнано необґрунтованими; роз`яснено - надано роз`яснення щодо компетенції органів прокуратури, вимог законодавства.
Відповідно до пункту 8 розділу V Інструкції № 357 звернення вважається вирішеним, якщо розглянуто всі порушені у ньому питання, заявнику надано відповідь.
Зі змісту заяви позивача вбачається, що він звертався з проханням підготувати позови, щодо скасування рішень органів місцевого самоврядування в порядку статті 264 КАС України.
Відповідно до статті другої Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі також – Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 
Частиною десятою статті 95 Закону № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Так, повноваження прокурорів, організація, правові засади та порядок діяльності органів прокуратури визначається Конституцією України та Законом № 1697-VII.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України на органи прокуратури України покладається функція здійснення представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно рішення Конституційного суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Також, відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти «орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади».
У розумінні статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Водночас, частинами четвертою та п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
З сукупного аналізу вищезазначених норм законодавства вбачається, що прокурор може звертатися до суду у разі виявлення порушення закону з вимогою (вимогами) щодо, зокрема - скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом. 
ОСОБА_1 звернувся до Прокуратури Одеської області із заявою, в якій вказав про те, що рішення Одеської міської ради та Одеської обласної ради, що були прийняті для реалізації Закону України «Про засади державної мовної політики» діють всупереч тому, що сам закон визнано неконституційним та навів положення законодавства, які вказують на протиправність існування таких локальних нормативно-правових актів та законодавчо встановлені способи скасування таких органами прокуратури.
Колегія суддів приходить до висновку, що вище наведене спростовує апеляційні доводи відповідача про те, що прокурор не здійснює представництво в суді інтересів громадянина, а також те, що прокурор не належить до осіб, які є суб`єктами правовідносин, що виникають при застосуванні, вказаних позивачем у заяві, рішень рад, оскільки у прокуратури наявні правові підстави для звернення з позовом до суду на захист інтересів держави самостійно у визначеному частиною п`ятою статті 53 КАС України, статтею 23 Закону № 1697-VII порядку, у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
Також апеляційний суд не бере до уваги посилання відповідача на той факт, що лише за зверненням громадських організацій або за колективним звернення від територіальної громади м. Одеси та Одеської області з подібним питанням прокуратура матиме право на звернення до суду щодо скасування рішень органів місцевого самоврядування, оскільки такі не відповідають дійсності, не узгоджуються із чинним законодавством та є надуманими.
При цьому, суд апеляційної інстанції підкреслює, що поряд із встановленими статтею 122 КАС України загальними правилами щодо строків звернення до адміністративного суду, нормами статті 264 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, згідно з частиною третьою якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Тобто, спеціальна норма частини третьої статті 264 КАС України, пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта (яким у даному випадку є оскаржувані рішення Одеської міської ради та Одеської обласної ради) не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а зі строком (періодом) чинності такого нормативно - правового акта.
Відповідно до рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 норму частини другої статті 58 Конституції України щодо дії нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.
На підставі вище зазначеного колегія суддів зазначає, що оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно - правового акту.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17, від 24.01.2019 у справі № 826/22472/15.
Таким чином, доводи апеляційної скарги є безпідставними.
Згідно частини першої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права.
Відповідно до частин першої та другої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ).
Принцип верховенства права у рішеннях ЄСПЛ щодо України стосується вимог «якості» закону та юридичної визначеності. Так, принцип верховенства права вимагає дотримання вимог «якості» закону, яким передбачається втручання у права особи та в основоположні свободи. Так, у рішенні від 10 грудня 2009 року у справі «Михайлюк та Петров проти України» (заява № 11932/02) зазначено: Суд нагадує, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (див., серед багатьох інших, рішення у справі «Полторацький проти України» (від 29 квітня 2003 року, заява № 38812/97, п. 155).
У п. 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
З огляду на вищезазначене, вказаним вимогам оскаржуване рішення суду першої інстанції відповідає.
Відповідно до частин першої та другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Підсумовуючи, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Наведені висновки суду є вичерпні, а доводи апелянта - безпідставні, свідчать про довільне і неправильне трактування ним норм законодавства.
Апеляційний суд переглянув оскаржуване судове рішення і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.
Відповідно до пункту 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.
Згідно зі статтею 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 241, 242, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 370 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Прокуратури Одеської області залишити без задоволення, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року у справі № 1.380.2019.004020 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	В. С. Затолочний 	
судді	 	Н. В. Бруновська 	
 	 	З. М. Матковська  	
Повне судове рішення складено 06.02.2020