ПОСТАНОВА
Іменем України

31 січня 2020 року 
Київ
справа №826/4222/17
адміністративне провадження №К/9901/54582/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними в справі матеріалами адміністративну справу №826/4222/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції в місті Києві про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції в місті Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2018 року, ухвалене в складі: головуючого судді Добрянської Я.І., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, прийняту в складі: головуючого-судді Карпушової О.В., суддів Губської Л.В., Кобаля М.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.  ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції в місті Києві (далі - відповідач, ГТУЮ в м. Києві) з вимогами:
1.1.  визнати протиправною відмову ГТУЮ в м. Києві від 17 листопада 2016 року №7/33/14238-16.11.2016 185/185 у задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 від 15 листопада 2016 року щодо надання завіреної копії нормативного акта, яким установлені строки виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві;
1.2.  визнати протиправними дії ГТУЮ в м. Києві щодо приховування від ОСОБА_1 публічної інформації щодо нормативного акта ГТУЮ в м. Києві, яким установлюються строки виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві;
1.3.  зобов`язати ГТУЮ в м. Києві надати ОСОБА_1 завірену копію нормативного акта ГТУЮ в м. Києві, яким установлені строки виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в силу положень статті 115 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) терміни виплати заробітної плати на підприємствах, установах, організаціях, незалежно від форми власності, установлюються колективним договором або локальним актом, погодженим з виборним органом первинної профспілкової організації.
3. Позивач доводить, що вказані колективний договір або локальний акт містять публічну інформацію, надати яку відповідач протиправно відмовився.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 15 листопада 2016 року позивач звернувся до ГТУЮ в м. Києві із запитом на інформацію, в якому, посилаючись на положення статей 13, 19-22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», просив надати належним чином завірену копію нормативного акта, яким установлені строки виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві.
5. У відповідь на вказане звернення ГТУЮ в м. Києві листом від 17 листопада 2016 року №7/33/14238 повідомило позивача про те, що строки виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві врегульовані статтею 115 КЗпП України: заробітна плата працівникам виплачується не рідше двох разів на місяць через проміжок часу, що не перевищує шістнадцять календарних днів, та не пізніше семи днів після закінчення періоду, за яким здійснюється виплата. У разі, коли день виплати заробітної плати збігається з вихідним, святковим або неробочим днем, заробітна плата виплачується напередодні. Таким чином, граничні строки виплати заробітної плати - не пізніше 22 числа за першу половину поточного місяця та не пізніше 7 числа наступного місяця - за другу половину.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
6. Рішенням окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, адміністративний позов задоволено: 
6.1.  визнано протиправною відмову ГТУЮ в м. Києві від 17 листопала 2016 року №7/33/14238 у задоволенні запиту на інформацію ОСОБА_1 від 15 листопада 2016 року стосовно надання завіреної копії нормативного акта, яким установлені строки виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві;
6.2.  визнано протиправними дії ГТУЮ в м. Києві щодо приховування від ОСОБА_1 публічної інформації стосовно нормативного акта ГТУЮ в м. Києві, яким встановлюються виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві;
6.3.  зобов`язано ГТУЮ в м. Києві надати ОСОБА_1 завірену копію нормативного акта ГТУЮ в м. Києві, яким установлені строки виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві.
7. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що надана відповідачем відповідь на інформаційний запит позивача є неповною, адже її зміст зводиться до вибіркового цитування положень 115 КЗпП України. Водночас передбаченого положеннями вказаної статті колективного договору або нормативного акта, погодженого з первинною профспілковою організацією, відповідач у відповідь на інформаційний запит не надав.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
8. У касаційній скарзі відповідач, стверджуючи про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
9. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що порядок і строки виплати заробітної плати в ГТУЮ в м. Києві врегульовано статтею 115 КЗпП України, а тому висновок судів попередніх інстанцій про те, що відповідь на інформаційний запит, в якому було відтворено зміст вказаної статті, є неповною ґрунтується на помилковому застосуванні норм матеріального права.
10. Позивач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.
11. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 26 червня 2018 року та за наслідками автоматизованого розподілу була передана на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача: Стрелець Т.Г., суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 04  липня 2018 року відкрито касаційне провадження.
13. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
14. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
15. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
17. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації визначено у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI ).
18. Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
19. Частиною першою статті 13 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
20. Відповідно до частини другої статті 13 Закону №2939-VI до розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
21. Частинами першою та другою статті 19 Закону №2939-VI передбачено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
22. Згідно з частиною першою статті 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів із дня отримання запиту.
23. Відповідно до частини першої статті 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
24. Частинами першою та другою статті 23 Закону №2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
25. Згідно зі статтею 115 КЗпП України заробітна плата виплачується працівникам регулярно в робочі дні у строки, встановлені колективним договором або нормативним актом роботодавця, погодженим з виборним органом первинної профспілкової організації чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом (а в разі відсутності таких органів - представниками, обраними і уповноваженими трудовим колективом), але не рідше двох разів на місяць через проміжок часу, що не перевищує шістнадцяти календарних днів, та не пізніше семи днів після закінчення періоду, за який здійснюється виплата. Розмір заробітної плати за першу половину місяця визначається колективним договором або нормативним актом роботодавця, погодженим з виборним органом первинної профспілкової організації чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом (а в разі відсутності таких органів - представниками, обраними і уповноваженими трудовим колективом), але не менше оплати за фактично відпрацьований час з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу) працівника.
26. Відповідно до статті 24 Закону України «Про оплату праці» від 24 березня 1995 року №108/95-ВР заробітна плата виплачується працівникам регулярно в робочі дні у строки, встановлені колективним договором або нормативним актом роботодавця, погодженим з виборним органом первинної профспілкової організації чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом (а в разі відсутності таких органів - представниками, обраними і уповноваженими трудовим колективом), але не рідше двох разів на місяць через проміжок часу, що не перевищує шістнадцяти календарних днів, та не пізніше семи днів після закінчення періоду, за який здійснюється виплата. Розмір заробітної плати за першу половину місяця визначається колективним договором або нормативним актом роботодавця, погодженим з виборним органом первинної профспілкової організації чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом (а в разі відсутності таких органів - представниками, обраними і уповноваженими трудовим колективом), але не менше оплати за фактично відпрацьований час з розрахунку тарифної ставки (посадового окладу) працівника.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Аналіз наведених положень чинного законодавства дає підстави для висновку, що публічною інформацією, розпорядником якої є суб`єкт владних повноважень, є вся зафіксована та задокументована на будь-яких носіях інформація, що перебуває або має перебувати у його володінні, незалежно від того, чи була вона створена ним самостійно чи отримана від інших суб`єктів.
28. За змістом пункту 1 частини першої статті 22 Закону №2939-VI у задоволенні інформаційного запиту може бути відмовлено лише у разі наявності одночасно двох умов: відсутності інформації у володінні розпорядника інформації та відсутності у нього обов`язку володіти нею.
29. Таким чином, розпорядник інформації не може уникнути обов`язку надавати або оприлюднювати публічну інформацію лише у зв`язку з тим, що її не було створено. Якщо інформація відсутня, але розпорядник зобов`язаний нею володіти відповідно до законодавства, він повинен ужити заходів щодо отримання або створення відповідної інформації.
30. Отже, визнання судом протиправними дій щодо відмови в наданні відповіді на інформаційний запит і зобов`язання розпорядника надати відповідь на запит як спосіб захисту порушених прав застосовується у випадку, коли розпорядник протиправно відмовився задовольняти запит особи щодо інформації, яка є в його володінні та зафіксована на певних матеріальних носіях.
31. Водночас, якщо буде встановлено, що розпорядник, посилаючись на відсутність в його розпорядженні інформації, відмовився надавати інформацію, якою він зобов`язаний володіти, порушені права запитувача підлягають поновленню шляхом зобов`язання розпорядника створити інформацію та надати її на інформаційний запит.
32. В аспекті викладеного Суд зазначає, що інформаційний запит позивача стосувався документа, яким визначені терміни виплати заробітної плати в ГТУЮ в м. Києві.
33. З аналізу положень статті 24 Закону №108/95-ВР у взаємозв`язку з положеннями статті 115 КЗпП України випливає, що терміни виплати заробітної плати встановлюються підприємствами, установами організаціями, незалежно від форми власності, самостійно в колективному договорі або локальному акті роботодавця, погодженому з виборним органом первинної профспілкової організації.
34. Локальним актом роботодавця, яким встановлюється термін виплати заробітної плати, може бути положення про оплату праці, яке повинне бути погоджене з профспілковим органом, що представляє інтереси більшості працівників, а в разі його відсутності - з іншим уповноваженим на представництво трудового колективу органом.
35. Визнаючи протиправними дії ГТУЮ в м. Києві, що полягають в приховуванні від позивача інформації щодо нормативного акта ГТУЮ в м. Києві, яким визначені терміни виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві та зобов`язуючи відповідача надати таку інформацію, суди попередніх інстанцій не перевіряли, в який спосіб ГТУЮ в м. Києві встановлено терміни виплати заробітної плати (колективним договором чи локальним актом).
36. Отже, висновок судів попередніх інстанцій про те, що відповідач володів інформацією щодо нормативного акта, яким визначено термін виплати заробітної плати працівникам ГТУЮ в м. Києві, мав обов`язок надати таку інформацію на запит позивача, але приховав її від нього є необґрунтованим.
37. Суд зазначає, що від установлення вказаних обставин залежить правильність обрання судом способу захисту порушених прав позивача, а тому висновок судів попередніх інстанцій про те, що в спірних правовідносинах права позивача були порушені саме внаслідок приховування публічної інформації, а для їхнього поновлення достатньо буде зобов`язати відповідача надати інформацію, яку відповідач намагався приховати, є передчасними.
38. Таким чином, судами попередніх інстанцій не було встановлено обставин, які мають значення для правильного вирішення справи й не було надано їм правової оцінки, яка б могла бути об`єктом перевірки в суді касаційної інстанції.
39. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
40. Суд зазначає, що з огляду на викладені у цій постанові обставини, рішення судів попередніх інстанцій критеріям законності й обґрунтованості не відповідають.
41. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 359 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
42. Частиною другою статті 352 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо  суд, зокрема, не дослідив зібрані у справі докази; або  суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
43. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
44. З огляду на викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
45. Суду першої інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VII. Судові витрати
46. Оскільки Суд не змінив та не ухвалив нового рішення, судові витрати відповідно до статті 139 КАС України розподілу не підлягають.
47. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
48. Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції в місті Києві задовольнити частково.
49. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018  року в справі №826/4222/17 скасувати.
50. Адміністративну справу №826/4222/17 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
51. Судові витрати не розподіляються.
52. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська

Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур

                                                                                                    С.А. Уханенко