П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

23 січня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 650/569/15-а	
Головуючий в 1 інстанції: Варняк С.О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача судді – Турецької І.О.
суддів – Стас Л.В., Шеметенко Л.П.
за участі секретаря – Скоріної Т.С.

апелянта – ОСОБА_1 О. О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року про залишення без розгляду частини позовних вимог ОСОБА_2 до Великоолександрівської селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області, голови Великоолександрівської селищної ради про визнання протиправними та скасування рішення про скорочення штатної посади, а також розпорядження про попередження про скорочення посади
В С Т А Н О В И В:
Короткий зміст позовних вимог.
20 травня 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Великоолександрівської селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області (далі - Великоолександрівська селищна рада), до голови Великоолександрівської селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області (далі-голова Великоолександрівської селищної ради) з такими вимогами.

Звертаючись  з вимогами до Великоолександрівської селищної ради, позивач просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення №1134 від 24.02.2015 р. «Про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів»;

- поновити на посаді селищного голови з питань виконавчих органів;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Звертаючись з вимогами до Великоолександрівського селищного голови, позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження №5 від 25.02.2015 р. «Попередження про скорочення посади»;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження №21 від 23.04.2015 р. «Про звільнення з посади ОСОБА_2 ».

Обґрунтовуючи заявлені вимоги, позивач наголошував на порушення селищною радою вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що виразилося у недотримання процедури прийняття рішення про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів. Указуючи на незаконність розпоряджень про його попередження про скорочення штатної одиниці та подальшого звільнення, позивач наполягав, що вони прийняті на підставі рішення про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів, яке не набрало чинності.

Історія справи.
22.05.2015 р. ухвалою Великоолександрівського районного суду Херсонської області залишено без розгляду позовні вимоги ОСОБА_2 про:
- визнання протиправним та скасування рішення №1134 від 24.02.2015 р. «Про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів»;
- визнання протиправним та скасування розпорядження №5 від 25.02.2015 р. «Попередження про скорочення посади».
Приймаючи таке рішення, суд виходив із приписів ст. ст. 99, 100  КАС України, в редакції, що діяла на момент спірних правовідносин, та  вважав, що позивачем пропущений місячний строк звернення до суду, встановлений для вирішення спорів, пов`язаних з публічною службою.
Дана ухвала позивачем не була оскаржена.

22.05.2015 р. ухвалою Великоолександрівського районного суду Херсонської області було відкрито провадження та призначено попереднє судове засідання за іншою частиною позовних вимог ОСОБА_2 до Великоолександрівської селищної ради та голови Великоолександрівської селищної ради, а саме щодо визнання протиправним та скасування розпорядження №21 від 23.04.2015 р. «Про звільнення з посади ОСОБА_2 » та про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

В процесі розгляду даних вимог позивач їх доповнив, заявивши про оскарження згаданих рішень щодо яких була наявна ухвала про залишення без розгляду.

18.08.2015 р. ухвалою Великоолександрівського районного суду Херсонської області позовні вимоги ОСОБА_2 про скасування рішення №1134 від 24.02.2015 р. «Про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів» та про визнання протиправним та скасування розпорядження №5 від 25.02.2015 р. «Попередження про скорочення посади» знову були залишені без розгляду за тими же підставами, що були зазначені в попередній ухвалі. Ухвала позивачем не була оскаржена.

Оскільки судовий спір про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника селищного голови з питань виконавчих органів тривав, останній, 04.02.2016 р., надав до суду першої інстанції уточнену позовну заяву, в якій збільшив позовні вимоги та вимагав розглянути спірні рішення селищної ради про скорочення його посади та розпорядження про попередження.
У вказаній заяві позивач заявляв про дотримання строків звернення до суду, оскільки, на його думку, для даної категорії справ встановлений шестимісячний строк.

Ухвалою Великоолександрівського районного суду Херсонської області від 01.03.2016 р. дана позовна заява зі збільшеними вимогами була прийнята до розгляду.           Мотивами для такого рішення, суд зазначив про наявність інших підстав звернення позивача до суду. Суд вважав, що у даному випадку звернення відбулося не в порядку захисту порушеного права на публічну службу, а в порядку захисту інтересів суспільства.

Постановою Великоолександрівського районного суду Херсонської області від 10 травня 2016 р. позов ОСОБА_2 задоволений частково.
Суд визнав незаконним та скасував:
-          рішення Великоолександрівської селищної ради №1134 від 24.02.2015 р. «Про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів»;
-          розпорядження голови Великоолександрівської селищної ради №21 від 23.04.2015 р. «Про звільнення з посади ОСОБА_2 »;
-          розпорядження голови Великоолександрівської селищної ради №5 від 25.02.2015 р. «Попередження про скорочення посади». До того ж, суд першої інстанції поновив ОСОБА_2 на посаді заступника селищного голови з питань виконавчих органів Великоолександрівської селищної ради та стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу.
У задоволені решти позовних вимог, суд відмовив.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2016 р., за результатами розгляду апеляційної скарги Великоолександрівської селищної ради, постанова Великоолександрівського районного суду Херсонської області від 10.05.2016 р. була скасована.
Суд апеляційної інстанції закрив провадження за позовними вимогами ОСОБА_2 про визнання незаконними та скасування рішення Великоолександрівської селищної ради №1134 від 24.02.2015 р. «Про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів», а також розпорядження голови Великоолександрівської селищної ради №5 від 25.02.2015 р. «Попередження про скорочення посади».
У задоволенні вимог ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Великоолександрівської селищної ради №21 від 23.04.2015 р. про його звільнення, про поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, суд – відмовив.
Закриваючи провадження в частині позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції, приймаючи після шести місяців розгляду справи уточнений позов, який, діючою на той час, редакцією Кодексу адміністративного судочинства України взагалі не передбачений, не врахував, що позивачем пропущений місячний строк звернення до суду з позовом, встановлений частиною третьою статті 99 КАС України.
Окрім цього, апеляційний суд зазначив, що суд першої інстанції, в порушення статті 157 КАС України, не закрив провадження у справі, з огляду на існування діючої та не скасованої ухвали Великоолександрівського районного суду Херсонської області від 22 травня 2015 року, якою позовні вимоги, в частині визнання незаконними та скасування рішення №1134 від 24 лютого 2015 року та розпорядження №5 від 25 лютого 2015 року залишено без розгляду.

26.09.2019 р. Верховний Суд, розглядаючи касаційну скаргу ОСОБА_2 , прийняв постанову про скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Підставами для прийняття судом касаційної інстанції такого рішення, є:

1) суд першої інстанції, розглянувши справу по суті позовних вимог, зокрема оскарження рішення №1134 від 24 лютого 2015 року, розпорядження №5 від 25 лютого 2015 року, не вирішив питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду та можливості  його поновлення. Клопотання позивача про поновлення строку звернення до суду матеріали справи не містять;
2) поза увагою суду першої інстанції залишилось відповідно і питання залишення раніше судами двічі позовних вимог в частині оскарження рішення ради №1134 від 24 лютого 2015 року та розпорядження №5 від 25 лютого 2015 року без розгляду з огляду на пропуск позивачем строку звернення до суду. При цьому, ОСОБА_2 , в уточненому позові вказує на дотримання ним шестимісячного строку звернення до суду відповідно до статті 99 КАС України;

3) суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі за підставами, викладеними в ст. 157 КАС України, не звернув увагу що предмет позовних вимог, є різним, зокрема є різними суми стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу;

4) враховуючи, що питання дотримання позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом, який було подано 4 лютого 2016 року, судом першої інстанції не досліджувалося, а судом апеляційної інстанції хоча і звернуто на це увагу, однак відповідні правові висновки, є помилковими, та зважаючи на те, що позивач вважав, що ним не пропущено строк звернення до суду з цим позовом, не подавав відповідного клопотання про визнання причин його пропуску поважними, беручи до уваги те, що місячний строк для оскарження спірних рішень та розпоряджень в даній справі сплинув, а решта позовних вимог є похідними від позовної вимоги про визнання протиправними і скасування рішень та розпоряджень, є підстави для скасування рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. 

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 03.12.2019 р. позовну заяву ОСОБА_2 до Великоолександрівської селищної ради, голови Великоолександрівської селищної ради, в частині вимог про визнання незаконним та скасування рішення Великоолександрівської селищної ради № 1134 від 24.02.2015 року «Про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів ради», визнання незаконним та скасування розпорядження голови Великоолександрівської селищної ради №5 від 25.02.2015 року «Попередження про скорочення посади» залишено без розгляду.

Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із того, що позивачем порушений місячний строк звернення до суду за захистом своїх прав. Понад те, позивачем не зазначено обставин, які були б об`єктивно непереборними та не залежали від його волевиявлення, були б пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення у справі процесуальних дій.

Короткий зміст апеляційної скарги та відзиву.
В апеляційній скарзі, в якості підстави для скасування судового рішення, ОСОБА_2 зазначає неповне з`ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Так, скаржник вказує, що суд першої інстанції невірно встановив момент порушення його прав, за результатами прийнятих, представницьким органом та його головою, рішенням від 24.02.2015 р. №1134 та розпорядженням №5 від 25.02.2015 р.
На його думку, вказаними актами передбачалося його звільнення в майбутньому, тобто через два місяці, а тому були відсутні підстави їх оскаржувати. Скаржник стверджує, що  місячний термін звернення до суду повинен відраховується з моменту його звільнення з публічної служби, а саме з 23.04.2015 р. За таких обставин, не можна вважати про наявність, з його боку,  порушень строку звернення до суду.
До того ж, ОСОБА_2 звертає увагу, що суд першої інстанції не врахував, що всі оскаржувані ним рішення є взаємопов`язаними, стосуються однієї події,  їх правомірність повинна бути досліджена в сукупності.
Підсумовуючи викладене, скаржник просить скасувати оскаржуване рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У відзиві на апеляційну скаргу, голова Великоолександрівської селищної ради   просить залишити апеляцію ОСОБА_2 без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Свою незгоду з апеляцією відповідач обґрунтовує відсутністю поважних причин для поновлення позивачу місячного строку звернення до суду у справах щодо проходження публічної служби.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та позиція суду апеляційної інстанції щодо доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні  підстави для  її задоволення, з огляду на таке.

Строк звернення до адміністративного суду – це строк, в межах якого особа, яка має право на позов, повинна звернутися до адміністративного суду для захисту своїх прав у публічно-правових відносинах або для реалізації владних повноважень.

Частини 1 та 3 статті 99 КАС України (в редакції, яка діяла на момент звернення позивача з даним позовом) унормовували, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до ст. 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Відповідно до п.15 ч.1 ст.3 публічна служба – діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Матеріалами даної справи встановлено, що позивач вперше звернувся до суду 20.05.2015 р. з низкою вимог, серед яких, були вимоги про скасування рішень селищної ради, датовані лютим 2015 р., які пов`язані зі скороченням його посади.

Вважаючи, що позивачем пропущений строк звернення до суду, ухвалами суду від 22.05.2015 р. та 18.08.2015 р. наведені вимоги залишені без розгляду. Указані рішення набрали законної сили. Суд першої інстанції розглядав по суті іншу частину вимог, яка стосувалася поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку  за час вимушеного прогулу.

04.02.2016 р. позивач, збільшуючи свої позовні вимоги, знову до їх переліку додав вимоги, щодо яких суд прийняв рішення про залишення їх без розгляду.

Як правильно зазначив суд першої інстанції ключовим питанням у даному спорі є встановлення обставин дотримання позивачем строків звернення до суду саме 04.02.2016 р., з`ясування наявності поважних причин пропуску місячного строку, встановленого для правовідносин публічної служби.

Досліджуючи доводи скаржника, що моментом порушення його прав, є звільнення з посади, адже рішення про скорочення з посади та попередження, набирали чинності, саме з моменту його звільнення, колегія суддів бажає зазначити. За логікою позивача, наведені рішення, на момент їх прийняття, не порушували його прав та законних інтересів.

Із змісту рішення Великоолександрівської селищної ради №1134 від 24.02.2015 р. «Про скорочення штатної посади заступника селищного голови з питань виконавчих органів» випливає, що представницький орган місцевого самоврядування вирішив скоротити посаду позивача, виключивши її зі штатного розпису селищної ради.
У цьому рішення позивача попереджено про його звільнення та вказано, що воно набуває чинності через два місяці з дня його прийняття.

Згідно розпорядженню голови Великоолександрівської селищної ради №5 від 25.02.2015 р. позивач попереджався про майбутнє звільнення за п.1 ст.40 КЗпП України (скорочення посади) та був проінформований про неможливість його працевлаштування в даному органі, у зв`язку з відсутністю вакансій, які б відповідали його кваліфікації. З даним розпорядженням позивач був ознайомлений в день його прийняття.

На думку колегії суддів, наявність рішення селищної ради про скорочення посади ОСОБА_2 , є актом індивідуальної дії, який мав правові наслідки у вигляді наступного звільнення і міг бути оскаржений особою, за правилами, встановленими ч.3 ст.99 КАС України (в редакції, що діяла на момент спірних правовідносин). Саме з таких висновків виходив суд першої інстанції залишаючи позовні вимоги ОСОБА_2 без розгляду.

Варто звернути увагу, що Верховний Суд, скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій погодився з тим що спірні правовідносини повинні регулюватися строками, які встановлені для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Спірні рішення, які є предметом оскарження, також, на думку касаційного суду, регулюються місячним строком.

Головним завданням Верховного Суду, яке адресовано судам нижчої інстанції, це дослідження при новому розгляді справи питання дотримання позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом, який був поданий 04 лютого 2016 року, з`ясування причин пропуску позивачем строку звернення до суду.

Частина 5 статті 353 КАС України встановлює, що висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

Розглядаючи доводи апеляції, колегія суддів встановила, що позивач вважає, що строк звернення його до суду з вимогами про скасування спірних рішень та розпорядження від лютого 2015 р. слід відраховувати з 20.05.2015 р., тобто датою первинного подання позову.
Водночас суд апеляційної інстанції не може вважати такі доводи обґрунтованими, адже за цією частиною позовних вимог було прийняте судове рішення про залишення їх без розгляду.

Відтак, слід встановлювати наявність підстав для поновлення строку звернення до суду у лютому 2016 р., за рішеннями, прийнятими суб`єктом владних повноважень, у лютому 2015 р., тобто звернення за судовим захистом відбулося майже через рік.
Як обґрунтовано зазначив суд першої інстанції встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. При цьому, суд може поновити строк виключно з ініціативи та в межах доводів особи, яка подала позовну заяву.

Згідно з ч. 1 ст. 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Поважними причинами пропуску процесуального строку можуть бути визнані лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, які повинні бути підтверджені належними доказами.
Позивач не вказав причини непереборного та об`єктивного характеру, що заважали йому своєчасно звернутися за захистом своїх прав до суду.

Згідно з практикою ЄСПЛ для забезпечення оптимального співвідношення права на доступ до правосуддя та принципу правової визначеності у процесі прийняття судом рішення про поновлення строку на звернення до суду мають враховуватися:
1) особливі обставини кожної конкретної справи у системному зв`язку з причинами пропуску строку на звернення до суду; наявність причин непереборного та об`єктивного характеру пропуску строку на звернення до суду; 
2) характер права, для захисту якого надійшло звернення до суду, та його значення для сторін; 
3) період, який минув з моменту пропуску строку, правові наслідки його поновлення або не поновлення;
4) наявність публічного (суспільного та, меншою мірою, державного) інтересу у справі; 
5) фундаментальність значення справи для судової та правозастосовної практики.

Розглядаючи наведені підстави, колегія суддів бажає зазначити, що позивач, вважаючи, що рішення про скорочення його посади має вагоме значення для вирішення справи про поновлення на роботі, міг скористатися правом та оскаржити судові рішення, якими йому  відмовлено в доступі до правосуддя.
Оцінюючи звернення позивача зі спірними вимогами майже через рік, суд бере до уваги позицію ЄСПЛ стосовно того, що повинен бути дотриманий справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи  (справи «Скордіно проти Італії», «Ятрідіс проти Греції»).

Суд апеляційної інстанції, відповідно до ст. 316 КАС України, залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 195, 308, 310, 312, 316, 321, 325 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 – залишити без задоволення.
Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року про залишення без розгляду частини позовних вимог ОСОБА_2 до Великоолександрівської селищної ради Великоолександрівського району Херсонської області, голови Великоолександрівської селищної ради про визнання протиправними та скасування рішення про скорочення штатної посади, а також розпорядження про попередження про скорочення посади – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

  Доповідач - суддя                                                             І.О. Турецька

                       суддя                                                             Л.В. Стас

                              суддя                                                             Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 24.01.2020 року.