ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 
Київ
справа №440/569/19
адміністративне провадження №К/9901/33931/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції справу №440/569/19
за позовом Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до   Полтавської обласної ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області про  визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Ральченка І.М., суддів: Бершова Г.Є., Катунова В.В.), 
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. У лютому 2019 року Войнівська сільська рада Чутівського району Полтавської області та Зеленківська сільська рада Чутівського району Полтавської області (далі - позивач) звернулись до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Полтавської обласної ради (далі -відповідач), треті особи, Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області, Чутівська районна державна адміністрація, Старицьківська сільська рада, в якому просять визнати протиправним рішення пленарного засідання двадцять третьої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 21.12.2018 за №995 "Про схвалення Перспективного плану формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Зеленківської та Войнівської сільських рад Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області та скасувати дане рішення в названій частині.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивачі зазначили, що факт порушення процедури прийняття спірного рішення, визначеної Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", оскільки при його ухваленні не враховано думки жителів населених пунктів, які входять до території громад та волевиявлення самих громад, а також на відсутність достовірної інформації про факт обговорення та схвалення Перспективного плану формування території громад Чутівського та Полтавського районів.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 року позовні вимоги задоволено.
3.1. Визнано протиправним та нечинним рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області та Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області.
4. Задовольняючи позовні вимоги суду першої інстанції дійшов до висновку, щодо  недотримання принципу добровільності формування Коломацької об`єднаної територіальної громади шляхом примусового включення до її складу Войнівської та Зеленківської територіальних громад, внаслідок чого оскаржуване рішення є протиправним.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 по справі № 440/569/19 скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області, Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Полтавської обласної ради, треті особи - Кабінет Міністрів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення -відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прийняте Полтавською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивачів у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Войнівської та Зеленківської сільських рад.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції 
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції була винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та закрити провадження у справі.
8. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги, а саме не застосував п.8 ч.1 ст. 238 КАС України щодо оскаржуваних рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів Позивачів не можливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправним після такого виправлення. Оскільки виправлення відбулося на часі подання апеляційної скарги, то саме Суд апеляційної інстанції повинен застосувати ст. 238 КАС України. Ураховуючи обставину виправлення становища Відповідачем шляхом ухвалення нового рішення, яке повністю влаштовує Позивачів саме на стадії апеляційного провадження суд апеляційної інстанції повинен дослідивши дані обставини та закрити апеляційне провадження.
8.1. Також, скаржник зазначає, що відповідачем проігноровано факт як відсутності на час прийняття оскаржуваного рішення громадських обговорень пропозиції щодо об`єднання Войнівської та Зеленківської територіальних громад з Коломацькою об`єднаною територіальною громадою, так і відсутність намірів об`єднання позивачів з Коломацькою ОТГ. При цьому, Коломацька ОТГ не виступала з ініціативою та не вчиняла жодних дій як до, так і після ухвалення оскаржуваного рішення щодо приєднання Войнівської та Зеленківської сільських рад до Коломацької ОТГ для отримання згоди позивачів. Відповідач не спростував порушення ним принципу добровільного волевиявлення громадян при створенні ОТГ.
8.2. Крім того, скаржник указує, що при поданні Відповідачем апеляційної скарги особа, яка підписала апеляційну скаргу діє на підставі довіреності наданої головою Полтавської обласної ради Біленьким О.Ю. та в свою чергу звертає увагу суду касаційної інстанції стосовно повноважень голови відповідача Біленького О.Ю. на можливість уповноважувати підписанта на подання апеляційної скарги без прийняття рішення Полтавською обласною радою 7 скликання.
9. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу позивача, у якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить останню залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
10.  Голова Полтавської обласної державної адміністрації листом від 20.06.2018, № 01-65/2466 направив головам райдержадміністрацій доручення щодо забезпечення організації та проведення громадських обговорень перспектив формування спроможних, фінансово та економічно самодостатніх об`єднаних територіальних громад на території району в термін до 05.07.2018 року з метою актуалізації Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, затвердженого рішенням сесії Полтавської обласної ради від 11.08.2016 року № 193 та охоплення об`єднаними територіальними громадами всієї території області у відповідності до пропозицій, поданих районною державною адміністрацією на виконання листа облдержадміністрації від 28.03.2018 року № 01-65/596. 
11. Зобов`язано до 23.06.2018 року надати до Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації план-графік проведення обговорень з селищними/сільськими радами.
12. 27.09.2018 року було сформовано регіональну робочу групу з підготовки проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області, до складу якої ввійшли: перший заступник голови облдержадміністрації, заступник керівника робочої групи - Пісоцький А.А., директор Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації - Іщенко І.С., консультант Полтавського регіонального відділення Асоціації міст України - Полупан О.А.
13. 27.09.2018 року в приміщенні Полтавської обласної державної адміністрації відбулось засідання робочої групи, якою підтримано врахування у Перспективному плані формування територій громад Полтавської області рекомендацій Мінрегіону щодо дотримання кількісного складу вже створених Ланнівської та Коломацької громад, доповнивши їх суміжними місцевими радами, а також створення в Полтавському районі Полтавської, Абазівської, Сем`янівської та Новоселівської громад, в Карлівському районі - Карлівської об`єднаної територіальної громади, в Машівському районі - доповнення складу Машівської об`єднаної територіальної громади, в Чутівському районі - створення Чутівської, Петрівської об`єднаної територіальної громади та доповнення складу Скороходівської об`єднаної територіальної громади.
14. Вирішено зобов`язати Департамент економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації врахувати при розробці проекту Перспективного плану формування територій громад Полтавської області обговорення і голосування за результатами засідання робочої групи.
15. 21.12.2018 року на пленарному засіданні двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради прийнято рішення № 995, яким схвалено Перспективний план формування територій громад Полтавської області.
16. Відповідно до зазначеного плану Войнівську та Зеленківську сільські ради Чутівського району Полтавської області включено до Коломацької об`єднаної територіальної громади.
17. Не погоджуючись із вказаним рішенням Полтавської обласної ради та  вважаючи його протиправним, Войнівська сільська рада Чутівського району Полтавської області та Зеленківська сільська рада Чутівського району Полтавської області звернулись з адміністративним позовом до суду. 
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування  (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
18. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
19. Відповідно до статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
20. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
21. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
22. У відповідності до пункту 5 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 214, рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
23. Пунктом 14 Методики визначено, що проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.
24. Згідно з пунктами 10, 11 Методики, з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.
25. З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.
26. Відповідно до частини 3 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
27. Частиною 1 статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» зазначено, що  сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
28. Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.
VI. Позиція Верховного Суду
29.  Колегія суддів зазначає, що системний аналіз вказаних положень дає змогу дійти висновку, що об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.
30.  Так, Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначає принципи та певні умови добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.
31. Ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад можуть бути відповідні голови рад, не менш як третина депутатів від загального складу рад, члени територіальної громади. Відповідний голова у визначений термін забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, подає її до відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на приєднання, створення робочої групи по добровільному приєднанню. Порядок проведення громадського обговорення визначається відповідною радою. Після прийняття такого рішення відповідний голова надсилає пропозицію голові об`єднаної територіальної громади, до якої мають намір приєднатися. Надалі схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (стаття 5 Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»)
32. Далі обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації. ( частина четверта статті 7 Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»
33. У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади. (частина п`ята статті 7 Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад») 
34. Колегія суддів зазначає, що дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України, у зв`язку з чим може бути визнано об`єднану територіальну громаду спроможною, Кабінетом Міністрів України у відповідності до частини 4 статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад". 
35. Отже, Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, відтак носить рекомендаційний характер. 
36. Також колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що прийняте Полтавською обласною радою рішення про затвердження перспективного плану не порушує прав та законних інтересів позивачів у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для територіальної громади Войнівської та Зеленківської сільських рад, з огляду на наступне.
37. Відповідно до частини 2   статті 55 Конституції України   кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
38. Відповідно до частини 1   статті 5 КАС України, у чинній редакції, яка передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
39. Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
40. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
41. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.
42. Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.
43. За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.
44. До подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 18 жовтня 2019 року  у справі №813/38/16.
45. Щодо доводів касатора на наявність повноважень представника Полтавської обласної ради, колегія суддів не приймає до уваги, та зазначає наступне.
46. Згідно пункту 15 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова обласної ради представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства.
47. Відповідно до повноважень, наданих голові обласної ради законодавством та згідно повноважень, передбачених Положенням про відділ юридичного забезпечення виконавчого апарату Полтавської обласної ради, затвердженого розпорядженням голови обласної ради від 06.08.2018 р. №151, головою Полтавської обласної ради було видано довіреність на представництво інтересів Полтавської обласної ради в судах працівникам відділу юридичного забезпечення виконавчого апарату Полтавської обласної ради з правом підпису судових документів до судів різних інстанцій.
48. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходив з того, що всі доводи позивача були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції, їм було надано належну правову оцінку. Жодних підстав для скасування рішень судів в касаційній скарзі не зазначено.
49. Отже, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій, що рішення двадцять третьої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 21.12.2018 за №995 "Про Перспективний план формування території громад Полтавської області (в новій редакції)" в частині віднесення Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області та Зеленківської сільської ради Чутівського району Полтавської області до Коломацької об`єднаної територіальної громади Полтавського району Полтавської області носить в собі лише рекомендаційний характер та в свою чергу не порушує права позивачів на об`єднання (приєднання) до іншої територіальної громади , які знайшли своє підтвердження в ході розгляду справи.
50. Стосовно посилань скаржника на те, що суд апеляційної інстанції повинен був закрити провадження у справі відповідно до пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
51. Колегія суддів зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції з яким погоджується Верховний Суд полягають у тому, що оскаржуване рішення Полтавської обласної ради не порушує права позивачів на об`єднання (приєднання) до іншої територіальної громади, а тому підстав для закриття провадження відповідно до пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України не вбачається. 
52. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року).
53. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
54. Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
55. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
56. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для  скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
57. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду та обставин справи не спростовують.
VII. Судові витрати
58. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
59. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Войнівської сільської ради Чутівського району Полтавської області залишити без задоволення.
2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року у цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                    О.О. Шишов 

Судді                                                                                              І.В. Дашутін

                                                                                              М.М. Яковенко