ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 815/4031/15
Провадження № 11-937апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророк В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_1  на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року (суддя Єфіменко К. С.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року (судді Коваль М. П., Домусчі С. Д., Кравець О. О.) у справі № 815/4031/15 за позовом ОСОБА_2 до Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції Одеської області (далі - Реєстраційна служба), державного реєстратора Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції Одеської області Каменської Олени Андріївни (далі - Держреєстратор), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні позивача - Одеської міської ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання дій протиправними, скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
1. У липні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправними дії Держреєстратора з прийняття рішення від 17 вересня 2014 року, індексний номер 15859187, про державну реєстрацію права власності ОСОБА_1 на житловий будинок, об`єкт житлової нерухомості (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 455741051101), за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 101,9 м2, житловою площею 63,8 м2 (номер запису про право власності 7029185 від 17 вересня 2014 року); 
скасувати рішення Держреєстратора від 17 вересня 2014 року, індексний номер 15859187, про державну реєстрацію права власності ОСОБА_1 ;
зобов`язати Реєстраційну службу внести до Державного реєстру прав на нерухоме майно запис про скасування державної реєстрації прав ОСОБА_1 на житловий будинок - об`єкт житлової нерухомості (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 455741051101), за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 101,9 м2, житловою площею 63,8 м2 (номер запису про право власності 7029185 від 17 вересня 2014 року).
2. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 27 серпня 2015 року позов задовольнив повністю.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 лютого 2016 року постанову суду першої інстанціїскасував та ухвалив нове рішення, яким скасував рішення Держреєстратора від 17 вересня 2014 року, індексний номер 15859187, про державну реєстрацію права власності ОСОБА_1 . 
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
3. ОСОБА_1 не погодилася з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення та направити справу до суду першої інстанції.
Вимоги обґрунтовує тим, що позивач ОСОБА_2 подав численні позови до адміністративного суду та суду загальної юрисдикції з приводу визнання недійсною державної реєстрації на спірний об`єкт нерухомості, й у такий спосіб він намагається набути права власності на будинок. 
Наголошує, що суди порушили право ОСОБА_1 , коли не надали значення використання позивачем декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та його реконструкцію з підробленим її підписом.
Серед іншого, скаржниця зазначила, що в основі заявлених позовних вимог лежить спір про право, який повинен вирішуватися за правилами цивільного судочинства. Реєстрація права власності на нерухоме майно ОСОБА_1 на її житловий будинок є етапом реалізації волі Реєстраційної служби, державного реєстратора Інспекції архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, Одеської міської ради, не змінює природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
Оскільки ОСОБА_1 оскаржила судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 15 серпня 2019 року відповідно до частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
4. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили нижченаведені фактичні обставини.
Згідно з договором дарування від 21 травня 2005 року ОСОБА_3 подарувала ОСОБА_1 11/20 частин житлового будинку з належними до нього будівлями та спорудами, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , та складається в цілому з однієї кам`яної житлової будівлі під літ. «А», житловою площею 50,8 м2 та надвірних споруд: «Б»,      «Д»- вбиральні, «В», «Г», «Е», «З», «И» - сараї, «Ж» - навіс, «К» - веранда, що стоять на земельній ділянці розміром 527,2 м2.
Надалі ОСОБА_1 побудувала новий житловий будинок під літ. «Л» загальною площею 45,9 м2, що підтверджується даними технічного паспорта від 26 березня 2008 року.
16 липня 2012 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області зареєструвала Декларацію № ОД 18212119327 про готовність об`єкта (житлового будинку під літ. «Л» за адресою: АДРЕСА_1, замовник  ОСОБА_1 ) до експлуатації.
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 20 січня 2014 року у справі № 815/7744/13-а, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2014 року, визнав дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області щодо реєстрації 16 липня 2012 року Декларації № ОД 18212119327 про готовність об`єкта до експлуатації протиправними та скасував реєстрацію цієї Декларації від 16 липня 2012 року.
17 вересня 2014 року Держреєстратор прийняв рішення, індексний номер 15859187, про державну реєстрацію (з видачею свідоцтва про право власності на нерухоме майно) права власності ОСОБА_1 на житловий будинок, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 101,9 м2, житлова площа 63,8 м2 та складається з двох житлових будинків під літ. «А», «Л», вбиральні під літ. «В», сараїв під літ. «Г», «Е», «Ж», навісу під літ. «Д», веранди під літ. «З». Свідченням цього є відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Позивач, вважаючи проведення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно незаконним, здійсненим за відсутності документів про право власності чи користування земельною ділянкою та таким, що порушує права та його інтереси, звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
5. Суд першої інстанції виходив із того, що на момент подання заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень житловий будинок, ОСОБА_1 не мала жодних правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться нерухоме майно, не було технічного паспорта на цей об`єкт, тому рішення Держреєстратора є протиправним та підлягає скасуванню.
Суд апеляційної інстанції у своєму рішенні вказав, що підстав для того, щоб зобов`язати Держреєстратора внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про скасування рішення щодо реєстрації житлового будинку, немає, оскільки таке рішення приймається за результатами розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень. За заявою особи, до якої долучається рішення суду про скасування рішення державного реєстратора, що набрало законної сили, відбувається внесення записів про скасування державної реєстрації прав. У зв`язку із цим відмовив у задоволенні цих вимог. У решті рішення суду першої інстанції залишив без змін. 
Суди першої та апеляційної інстанцій, коли розглядали позовні вимоги ОСОБА_2 , керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
6.Велика Палата Верховного Суду вважає, що такі висновки не ґрунтуються на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (далі - у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції та відповідно не повинен вирішуватися адміністративним судом.
При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і такі управлінські функції суб`єкт здійснює саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Водночас визначальними ознаками приватноправових відносин є, зокрема, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Відповідно до статті 2 Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1952-IV) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Статтею 16 Закону № 1952-IV визначено, що державна реєстрація прав проводиться на підставі заяви власника, іншого правонабувача, сторони правочину, за яким виникло право, уповноваженої ними особи або державного кадастрового реєстратора у випадках, передбачених цим Законом.
З наведеного можна зробити висновок, що правовідносини у сфері державної реєстрації виникають виключно між суб`єктом звернення за вчиненням реєстраційних дій як власником або володільцем майна та державним реєстратором як суб`єктом, уповноваженим на здійснення реєстраційних дій. При цьому правовідносини, які виникають між цими суб`єктами, мають публічний характер, оскільки мають на меті підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно.
Поряд із цим, якщо внаслідок посвідчення набуття, переходу або припинення речового права особою шляхом вчинення певних реєстраційних дій на майно порушуються права та/або інтереси інших осіб публічного або приватного права, то правовідносини втрачають публічний характер.
Оскільки метою оскарження реєстраційних дій особою, яка вважає, що вчиненими стосовно власника або володільця майна реєстраційними діями порушено її права та/або інтереси, є припинення такого набутого речового права, то спір набуває приватноправового характеру.
Відповідно до положень статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом, якщо не зазначено інше) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
Згідно з частиною першою статті 15 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Статтею 30 ЦПК України визначено, що сторонами в цивільному процесі є позивач і відповідач. Позивачем і відповідачем можуть бути фізичні і юридичні особи, а також держава.
Аналогічні норми закріплені у статтях 4, 19 та 42 ЦПК України у чинній редакції.
7. У цій справі ОСОБА_2 як співвласник домоволодіння, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 1 звернувся до суду з позовними вимогами, які фактично спрямовані на захист права власності позивача на нерухоме майно, на земельну ділянку, власником якої він себе вважає.
Порушення свого права фактично вбачає у тому, що ОСОБА_1 своїми діями, зокрема й тими, що спрямовані на фіксацію права власності на об`єкт нерухомого майна, що стоїть на земельній ділянці, яка мала б бути ним ( ОСОБА_2 ) приватизована. 
Отже, спір у цій справі має приватноправовий характер, що виключає розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
8. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим.
Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання предметної юрисдикції у подібних правовідносинах (зокрема, див. постанови від 4 грудня 2018 року у справі № 915/1377/17, від 29 січня 2019 року у справі № 813/1321/17, від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 29 травня 2019 року у справі № 815/4063/15).
У вказаних судових рішеннях Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про скасування дій та рішення про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно за іншою особою є приватноправовим та залежно від суб`єктного складу має бути вирішений за правилами цивільного або господарського судочинства.
Отже, доводи ОСОБА_1 щодо неналежності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду у суді касаційної інстанції.
9. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України). 
10. Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, постанова Одеського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2016 року скасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     М. І. Гриців
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                             В. С. Князєв
Т. О. Анцупова                                            Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна                                             Н. П. Лященко
В. В. Британчук                                          О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов                                               В. В. Пророк
Д. А. Гудима                                                Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                             О. М. Ситнік
О. С. Золотніков                                         О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко                                                О. Г. Яновська