ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 
Київ
справа №500/477/15-а
адміністративне провадження №К/9901/56241/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 500/477/15-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт"
до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області, Комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області, 
треті особи Міськрайонне управління у Ізмаїльському районі та м. Ізмаїлі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області 
про визнання незаконним та скасування рішення та визнання дій протиправними,
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт"
на рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 05 квітня 2018 року (у складі судді Бурнусуса О.О.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (у складі колегії суддів Шляхтицького О.І., Потапчука В.О., Семенюка Г.В.)
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" (далі також - позивач, ТОВ "Інга-Старт") звернулося до Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області із позовом до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області (далі також - відповідач 1, Виконком), Комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області (далі також - відповідач 2, Комісія), за участю третіх осіб Міськрайонного управління у Ізмаїльському районі та м. Ізмаїлі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі також - третя особа 1, міськрайонне управління Держгеокадастру), Головне управління Держгеокадастру в Одеській області (далі також - третя особа 2, Держгеокадастр), у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради від 27 березня 2014 року за № 284 "Про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року", а також визнати протиправними дії Комісії зі складання акту про визначення та відшкодування збитків власників землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року. 
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог чинного законодавства України, яке регулює питання сплати орендної плати за користування земельною ділянкою, а дії комісії з визначення та нарахування збитків є протиправними оскільки формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Винесення в натурі (на місцевості) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування. У разі встановлення (відновлення) меж земельних ділянок за їх фактичним використанням у зв`язку з неможливістю виявлення дійсних меж, формування нових земельних ділянок не здійснюється, а зміни до відомостей про межі земельних ділянок вносяться до державного земельного кадастру. Таким чином, земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування та державної реєстрації права власності на неї. На сьогоднішній день земельна ділянка по вул . Покровська (Комсомольська), 29 не сформована, кадастровий номер їй не присвоєний, та відповідно вона не може бути об`єктом цивільних прав, тобто предметом орендних правовідносин. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 05 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову було відмовлено. 
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при вчиненні дій та прийнятті рішень, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, суди зазначили, що акт про визначення розміру збитків - це службовий документ, який є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства, та в даному випадку не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є індивідуальним актом у розумінні частини першої статті 19 КАС України, та при цьому не створює обов`язків для позивача, як землекористувача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 05 квітня 2018 року та постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Товариство з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 16 липня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 24 липня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 500/477/15-а, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Чиркіна С.М.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 12 квітня 2007 року за № 486, виданого виконавчим комітетом Ізмаїльської міської ради Одеської області, товариству з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" належать нежитлові будівлі, розташовані за адресою: Одеська область, м. Ізмаїл, вул. Комсомольська, 29. Однак земельна ділянка орієнтовною площею 0,1424 га належним чином не оформлена, правовстановлюючі документи відсутні.
Рішенням Ізмаїльської міської ради від 29 серпня 2006 року за № 187 V "Про надання земельної ділянки в довгострокову оренду терміном на 49 (сорок дев`ять) років торгівельно-виробничій фірмі "Інга" для розміщення та експлуатації адміністративно складського комплексу по вул. Комсомольській, 29" надано в довгострокову оренду терміном на 49 років торгівельно-виробничій фірмі "Інга" земельну ділянку площею 0,1424 га, забудованих земель житлової та громадської забудови із земель запасу для розміщення та експлуатації адміністративно складського комплексу по вул. Комсомольській, 29 .
На підставі рішення Ізмаїльської міської ради від 31 жовтня 2008 року за № 1778 V "Про надання земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" в довгострокову оренду терміном на 49 (сорок дев`ять) років для розміщення та експлуатації адміністративно складського комплексу по вул. Комсомольська, 29", припинено торгівельно-виробничій фірмі "Інга" право користування земельною ділянкою площею 0,1424 га по вул. Комсомольська, 29. Надано товариству з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" в довгострокову оренду терміном на 49 років без зміни цільового призначення земельну ділянку площею 0,1424 га, раніше надану торгівельно-виробничій фірмі "Інга" для розміщення та експлуатації адміністративно складського комплексу по вул. Комсомольська, 29.
Розпорядженням Ізмаїльського міського голови "Про перейменування вулиць, провулків та проспекту в м. Ізмаїл Одеської області" від 19 лютого 2016 року за № 57-р, вулицю Комсомольську перейменовано у вулицю Покровську.
Земельна ділянка за вказаною адресою належить територіальній громаді м. Ізмаїла в особі Ізмаїльської міської ради.
27 березня 2014 року виконавчим комітетом Ізмаїльської міської ради було прийнято рішення за № 284 "Про затвердження Акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року".
Вказаним рішенням виконавчим комітетом Ізмаїльської міської ради на підставі розгляду документів, представлених комісією з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затверджено збитки, нанесені товариством з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" за час фактичного користування земельною ділянкою площею 0,1424 га, яка розташована за адресою: м. Ізмаїл, вул. Покровська, 29 у зв`язку з ухиленням від укладення договору оренди землі, за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2013 рік в розмірі 291274 грн. 91 коп. та затверджено Акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року.
В акті про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року зазначається, що ТОВ "Інга-Старт" завдано збитки власнику землі або землекористувачу відповідно до фактичного використання земельної ділянки, що визначається відповідно до розрахунку розміру втрат місцевого бюджету, який проведений фінансовим управління Ізмаїльської міської ради і складає 291274,91 грн. та встановлено строк сплати завданих збитків у місячний термін. Розмір втрат місцевого бюджету визначено згідно відповідного Розрахунку - додатку до акту №1. На засіданні комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам та землекористувачам від 12 березня 2014 року представник ТОВ "Інга-Старт" був присутній, однак від підпису акту відмовився, за його участю й був складений вищезгаданий акт № 1 від 12 березня 2014 року. Крім цього, те що представник був присутній на засіданні комісії позивачем не заперечується.
У зв`язку із прийняттям вказаного рішення, на адресу ТОВ "Інга-Старт" надіслано повідомлення голови комісії з питань визначення розміру збитків власникам землі та землекористувачам в місті Ізмаїлі, в якому, зокрема, визначено про необхідність відшкодування збитків, спричинених у зв`язку з використанням земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку відповідно до закону, використання земельної ділянки з порушенням земельного законодавства, законодавства про плату за землю та невиконання умов договору сплати орендної плати за користування земельною ділянкою за № 114 від 16 червня 2011 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції не прийняли до уваги та не надали правової оцінки тому, що земельна ділянка за адресою м. Ізмаїл, вул. Покровська, 29 на даний час не сформована як об`єкт цивільних прав (ділянці не присвоєно кадастровий номер), а отже не може бути предметом орендних відносин. Крім того, судами не прийнято до уваги те, що акт Комісії № 1 від 12 березня 2014 року та рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області  № 284 від 27 березня 2014 року прийняті з численними порушеннями законодавства та з порушенням право особи на участь у процесі прийняття рішення. Також, скаржник зазначає, що судами було безпідставно зроблено висновки щодо безоплатного користування спірною земельною ділянкою.
Від учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зокрема, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 05 квітня 2018 року та постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження акта про визначення збитків власнику землі, завданих позивачем як землекористувачем.
У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Згідно зі статтями 12, 152, 157 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед інших, і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків, що здійснюється органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, а також діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.
За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що виконавчий комітет Ізмаїльської міської ради Одеської області, вважаючи, що позивачем завдано ТОВ "Інга-Старт" за час фактичного користування земельною ділянкою у зв`язку з ухиленням від укладення договору оренди землі, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Оспорюваним рішенням виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради від 27 березня 2014 року № 284, зокрема, було затверджено акт "Про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року", а також запропоновано позивачу відшкодувати збитки у добровільному порядку.
Ураховуючи наведене, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, що стосується відшкодування виявлених збитків, які не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення Виконкому. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення Виконкому безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
Рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради, яким затверджено акт "Про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року", не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС, напряму не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для ТОВ "Інга-Старт", тому воно не може бути предметом спору.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради від 27 березня 2014 року за № 284 "Про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року", а також про визнання протиправними дії Комісії зі складання акту про визначення та відшкодування збитків власників землі та землекористувачам № 1 від 12 березня 2014 року, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17, від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 31 січня 2019 року справі №524/4970/17, від 21 лютого 2019 року справі №208/8698/15-а (2-а/208/28/16), від 24 квітня 2019 року у справі №521/19088/14-а, від 24 вересня 2019 року у справі №522/13132/15-а, від 20 листопада 2019 року у справі № 703/1224/17, від 28 листопада 2019 року у справі №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14).
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відтак, рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати у силу вимог частини першої статті 354 КАС України та справу закрити.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Крім того, як зазначив Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) в справі "Золотас проти Греції" стаття 1 Протоколу № 1, яка має за головну мету захистити особу від будь-якого посягання держави на повагу до її майна, може також вимагати позитивних зобов`язань, відповідно до яких держава має вжити певних заходів, необхідних для захисту права власності, зокрема, якщо існує прямий зв`язок між заходом, якого заявник може правомірно очікувати від влади, і ефективним користуванням ним своїм майном (Zolotas v. Greece, заява № 66610/09). Подібний висновок викладений у рішенні ЄСПЛ в справі "Капітал Банк АД проти Болгарії" (Capital Bank AD v. Bulgaria, заява № 49429/99).
У справі "Суханов та Ільченко проти України" ЄСПЛ зазначив, що за певних обставин "законне сподівання" на отримання "активу" також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має "законне сподівання", якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя (заява № 68385/10 п. 35 та № 71378/10).
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), № 4451/70, п. 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria") № 36760/06, п. 230).
ЄСПЛ у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви № 17160/06 та № 35548/06;  п. 33).
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (п. 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; п. 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; п. 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) заява № 18390/91; п. 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі - закрити.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" задовольнити частково.
Рішення Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 05 квітня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року скасувати.
Провадження у справі № 500/477/15-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інга-Старт" до Виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області, Комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області, треті особи Міськрайонне управління у Ізмаїльському районі та м. Ізмаїлі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання незаконним та скасування рішення та визнання дій протиправними закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                     Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                                              Н.В. Коваленко
                                                                                                              С.М. Чиркін