ПОСТАНОВА
Іменем України

27 лютого 2020 року 
Київ
справа №815/2176/16
адміністративне провадження №К/9901/22959/18
адміністративне провадження №К/9901/22960/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак  М.  В.,
суддів: Губської  О.  А., Калашнікової  О.  В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційними скаргами Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області та Державної фіскальної служби України
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (головуючий суддя - Стеценко О.О, судді: Потоцька Н.В., Стефанов С.О.)
на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2017 року (головуючий суддя - Танасогло  Т.М., судді: Бойко А.В., Яковлев О.В.)
у справі №815/2176/16
за позовом ОСОБА_1 
до Державної фіскальної служби України та Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області
третя особа: Державна податкова інспекція у м.  Южному Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області,
про скасування наказів.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- скасувати підпункт 2.1.1 пункт 2.1 наказу Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України) від 7 квітня 2016 року №286 «Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у лютому 2016 року», яким ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, організацію роботи та контролю;
- скасувати наказ Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області (далі - ГУ ДФС в Одеській області) від 26 квітня 2016 року №31-ф «Про скасування надбавки керівників та їх перших заступників (заступників) ДПІ ГУ ДФС в Одеській області» щодо припинення виплати ОСОБА_1 надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та надбавки за вислугу років.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що наказ про притягнення його до дисциплінарної відповідальності є протиправними оскільки прийнятий з численними порушеннями норм чинного законодавства та порушенням строків для накладення дисциплінарного стягнення, з наказу незрозуміло, які дії або бездіяльність допущено позивачем.
3. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 24 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2017 року, позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував підпункт 2.1.1 пункт 2.1 наказу ДФС України від 7 квітня 2016 року №286 «Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у лютому 2016  року», яким позивачу оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, організацію роботи та контролю. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ ДФС в Одеській області від 26 квітня 2016 року №31-ф «Про скасування надбавки керівників та їх перших заступників (заступників) ДПІ ГУ ДФС в Одеській області» щодо припинення виплати позивачу надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та надбавки за вислугу років.
4. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ ДФС в Одеській області та ДФС України звернулися з касаційними скаргами в яких, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Позивач та третя особа відзиви на касаційні скарги до суду не подали.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом ДФС України від 29 вересня 2015 року №3064-о, який оголошений наказом ГУ ДФС в Одеській області від                     29 вересня 2015 року №419-о, позивача в порядку переведення призначено на посаду начальника ДПІ у м. Южному ГУ ДФС в Одеській області.
7. 7 квітня 2016 року ДФС України прийнято наказ №286 «Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у лютому 2016 року», підпунктом 2.1.1 пункту 2.1 якого позивачу оголошено догану за неналежні виконання службових обов`язків, організацію роботи i контролю, що призвело до невиконання у лютому 2016 року індикативних показників з ПДВ (90%), єдиного податку з юридичних осіб третьої групи (71,8%), військового збору (95,4%), єдиного внеску (95,5%), чим порушеного вимоги наказів ГУ ДФС в Одеській області №  66 та №169; невідпрацювання станом на 1 березня 2016 року 3,5 млн. грн сформованого протягом 2015  року схемного кредиту підприємствам «вигодонабувачами» м. Южного та зустрічними «транзитерами» інших регіонів, чим порушено вимоги наказу ДФС України №543.
8. За змістом вказаного наказу підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності стало подання ГУ ДФС в Одеській області від 11 березня 2016 року №1094/8/15-32-01-01-08, а також пояснення позивача від 10  березня 2016  року.
9. Як вбачається з подання в.о. начальника ГУ ДФС в Одеській області Мілютіна Г.В. від 11 березня 2016 року №1094/8/15-32-01-01-08, голові ДФС України запропоновано розглянути питання щодо оголошення начальнику ДПІ у м. Южному ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 догани на підставі статей 147, 148, 149 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) за неналежний рівень організації роботи, що призвело до порушення вимог наказів ДФС України від 13 січня 2016 року №20 «Про індикативні показники доходів за І квартал 2016 року» та від 4 лютого 2016 року №100 «Про уточнення індикативних показників доходів на І квартал 2016 року» і відповідних наказів ГУ ДФС в Одеській області від 16 січня 2016 року №66 «Про індикативні показники доходів на І квартал 2016 року» та від 10 лютого 2016 року №169 «Про уточнення індикативних показників доходів на І квартал 2016 року» в частині виконання доведених індикативних показників податку на додану вартість до Загального фонду Державного бюджету, єдиного податку з юридичних осіб третьої групи до місцевих бюджетів, єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, військового збору, реалізацію безхазяйного майна до місцевого бюджету, з передачі на реалізацію майна боржників, яке перебуває у податковій заставі, неефективної організації роботи щодо відпрацювання на першому етапі податкових ризиків ранньої податкової діагностики в межах наказу ДФС України від 28 липня 2015 року №543 «Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ», допущення перевищення встановлених граничних рівнів податкового боргу до зведеного бюджету (до місцевого бюджету), зі сплати за землекористування та з податку на доходи фізичних осіб, загальної кількості боржників та кількості боржників із незначними сумами податкового боргу, а також зростання недоїмки з єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.
10. 26 квітня 2016 року наказом ГУ ДФС в Одеській області №31-ф у місяці оголошення дисциплінарного стягнення позивачу припинено виплату надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та надбавки за вислугу років.
11. Не погоджуючись з наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності та наказом про припинення виплати надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що ДФС України приймаючи наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності не враховано всі дійсні обставини справи, не повно з`ясовано обставини дисциплінарного проступку, в результаті чого відповідач дійшов передчасного до висновку про порушення позивачем службової дисципліни та за відсутності беззаперечних доказів, які підтвердили б протиправність поведінки позивача. В наказі не зазначено фактів і суть звинувачень позивача, не визначено, в чому конкретно проявились встановлені порушення, яких нормативно-правових актів, не зазначено обставин, що пом`якшують або обтяжують відповідальність. Також скасовано наказ ГУ ДФС в Одеській області щодо припинення надбавки, оскільки підставою для його видання став протиправний наказ про оголошення позивачу догани.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржники зазначили, що суди першої та апеляційної інстанцій здійснили неправильну правову оцінку обставин у справі та дійшли хибного висновку при наданні оцінки правомірності накладення дисциплінарного стягнення та законності обставин його накладення, оскільки в наказі ДФС України чітко зазначено допущене позивачем порушення посадових обов`язків (виконання службових обов`язків) - неналежна організація та контроль, які передбачені Положенням про ДПІ.
14. Крім того вказують, що твердження суду, що індикативні показники не залежать від органу фіскальної служби, є хибними, оскільки нормативно правовими актами передбачені різноманітні процедури щодо забезпечення таких показників, а отже заходи дисциплінарного впливу до позивача оскаржуваними наказами були застосовані обґрунтовано, і підстави для їх скасування відсутні.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 2 КАС України (в редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Аналогічне положення закріплено в пункті 1 частини другої статті 2 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року).
19. Предметом спору у цій справі є встановлення правомірності прийнятих відповідачами наказів про накладення на позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани, а також щодо припинення виплати надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи.
20. Згідно з пунктом 342.6 статті 342 Податкового кодексу України (далі - ПК України, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) правовий статус посадових осіб контролюючих органів, їх права та обов`язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом та Митним кодексом України, а в частині, що не регулюється ними, - Законом України «Про державну службу» та іншими законами.
21.          Відповідно до пункту 342.4 цієї ж статті цього ж Кодексу у вказаній редакції посадові особи контролюючих органів є державними службовцями.
22.          До 1 травня 2016 року порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців регламентувався КЗпП України та Законом України від                 16 грудня 1993 року №3723-ХІІ «Про державну службу» (далі - Закон №3723-ХІІ). 
23.          Відповідно до статті 10 Закону №3723-ХІІ основними обов`язками державних службовців, зокрема, є: додержання Конституції  України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов`язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов`язків, ініціатива і творчість в роботі. 
24. Нормами статті 14 Закону №3723-ХІІ встановлені особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює (частина перша статті 14 вказаного Закону).
25. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: 1) попередження про неповну службову відповідність, 2) затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду (частина 3 статті 14 Закону №3723-ХІІ).
26.          Загальний порядок та підстави застосування дисциплінарних стягнень передбачені статтями 147-149 КЗпП України.
27.          Статтею 147 КЗпП України встановлено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.
28.          Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника (частина перша статті 1471 КЗпП України).
29.          Дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку (стаття 148 КЗпП України).
30.          Відповідно до статті 149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
31.          При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
32.          Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
33.          Зазначене кореспондується з положеннями підпункту 21.1 статті 21 ПК України, яким передбачено, що дотримуватися Конституції України  та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами (підпункт 21.1.1); забезпечувати сумлінне виконання покладених на контролюючі органи функцій (підпункт 21.1.2); забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань контролюючих органів відповідно до їх повноважень (підпункт 21.1.3); не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій (підпункт 21.1.4).
34.          Положеннями пункту 21.2 статті 21 ПК України встановлено, що за невиконання або неналежне виконання своїх обов`язків посадові особи контролюючих органів несуть відповідальність згідно із законом.
35.          Із системного аналізу викладених положень законодавства слідує, що дисциплінарне стягнення - це передбачена законом міра примусу, що застосовується роботодавцем до працівника, який порушив трудову дисципліну, тобто вчинив дисциплінарний проступок.
36.          При цьому, для застосування дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність всіх елементів складу дисциплінарного проступку - об`єкту, об`єктивної сторони, суб`єкта, суб`єктивної сторони, а також врахувати інші обставини, що мають значення: ступінь тяжкості, наявність шкоди, особу працівника.
37.          Об`єктивна сторона дисциплінарного проступку складається з протиправної поведінки суб`єкта (працівника), шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ними й поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Протиправність поведінки полягає в порушенні трудових обов`язків, закріплених нормами загального та спеціального законодавства про працю: КЗпП України, Законом №3723-XII, правилами внутрішнього розпорядку, статутами, положеннями, посадовими інструкціями, а також у порушенні або невиконанні наказів і розпоряджень власника, уповноваженої ним адміністрації.
38.          Зі змісту наказу ДФС України від 7 квітня 2016 року №286 вбачається, що позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани за неналежне виконання службових обов`язків, організацію роботи і контролю, що призвело до невиконання ДПІ у м. Южному ГУ ДФС в Одеській області у лютому 2016 року індикативних показників з ПДВ (90%), єдиного податку з юридичних осіб третьої групи (71,8%), військового збору (95,4%), єдиного внеску (95,5%), чим порушеного вимоги наказів ГУ ДФС в Одеській області №66 та №169, невідпрацювання станом на 1 березня 2016 року 3,5 млн.  грн сформованого протягом 2015  року схемного кредиту підприємствам «вигодонабувачами» м.  Южного та зустрічними «транзитерами» інших регіонів, чим порушено вимоги наказу ДФС України №543.
39.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваний наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності є таким, що не містить висновків про те, яке саме порушення службової дисципліни вчинив чи допустив позивач, які саме посадові обов`язки він не виконав чи неналежно виконав, з посиланням на відповідні норми чинного законодавства, не зазначено обставин, що пом`якшують або обтяжують відповідальність.
40.          Суди зазначили, що наказом ДФС України №  543 затверджений лише рекомендований порядок взаємодії підрозділів ДФС при комплексному відпрацюванні податкових ризиків з податку на додану вартість, однак не визначено, які саме дії не вчинені позивачем згідно вказаного наказу, які вживались позивачем заходи, а які ні.
41.          Також суди встановили, що наказами ДФС України №20 від 13 січня 2016 року «Про індикативні показники доходів за І квартал 2016 року» та №100 від 4 лютого 2016 року «Про уточнення індикативних показників доходів на І квартал 2016 року», наказами ГУ ДФС в Одеській області №66 від 16 січня 2016 року «Про індикативні показники доходів на І квартал 2016 року» та №169 від 10 лютого 2016 року «Про уточнення індикативних показників доходів на І квартал 2016 року», затверджено узагальненні індикативні показники доходів загального фонду Державного бюджету України на I квартал 2016 року та індикативні показники доходів загального та спеціального фондів бюджетів саме на I квартал 2016 року, а отже цими наказами не затверджувались помісячні індикативні показники за січень, лютий, березень І кварталу 2016 року.
42.          Крім того, суди зазначили, що надходження до бюджету окремих податків та зборів, насамперед, пов`язане з господарською діяльністю платників податків, а тому невиконання індикативних показників надходжень до бюджету може бути зумовлене, як об`єктивними причинами, зокрема, неперерахуванням (затримкою у сплаті, наявності переплати) певних платежів до бюджету, так і фактами невиконання (неналежного виконання) посадовими особами податкової інспекції своїх посадових обов`язків, неналежного рівня організації роботи та контролю в частині своєчасності надходжень обов`язкових платежів до бюджетів, вжиття відповідних заходів, спрямованих на стягнення сум податкового боргу, тощо.
43.          При цьому, судами попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень було враховано, що при застосуванні до позивача дисциплінарного стягнення відповідачами не розглядались фактично вжиті ним заходи, вчинені з метою акумулювання до бюджету обов`язкових платежів згідно доведеного індикативного показника, впливу вжитих заходів на фактичне виконання або невиконання індикативних показників.
44.          Виходячи з наведеного Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме по собі невиконання окремих індикативних показників зі збору платежів до бюджету, без аналізу правомірності дій та/або бездіяльності керівника ДПІ, які призвели до вказаного невиконання, не можуть бути підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
45.          Встановлена законодавством України персональна відповідальність керівника за виконання завдань очолюваним ним територіальним органом ДФС не звільняє відповідача від обов`язку при прийнятті рішення щодо застосування дисциплінарного стягнення дослідити наявність причинно-наслідкового зв`язку між невиконаними та/або неналежно виконаними завданнями центрального органу, інших підрозділів ДФС та діями або бездіяльністю керівника такого територіального органу ДФС.
46.          Беручи до уваги наведене, Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для визнання протиправним та скасування підпункту 2.1.1 пункт 2.1 наказу ДФС України від 7 квітня 2016 року №286 «Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у лютому 2016 року», яким ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання службових обов`язків, організацію роботи та контролю.
47.          Також вірними є висновки судів про визнання протиправним та скасування наказу ГУ ДФС в Одеській області від 26 квітня 2016 року №31-ф щодо припинення позивачу виплати надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та надбавки за вислугу років за квітень 2016 року, оскільки підставою для його прийняття слугував наказ ДФС України від 7 квітня 2016 року №286 про оголошення позивачу догани.
48.          Доводи касаційних скарг ДФС України та ГУ ДФС в Одеській області не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.
49.          Крім того, касаційні скарги не містять жодних посилань на те, які саме порушення норм матеріального та (або) процесуального права допущені судами попередніх інстанцій при ухваленні рішень у цій справі, які б могли бути підставою для їх скасування.
50.          За таких обставин, Верховний суд приходить до висновку, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій відповідають нормам матеріального права, прийняті з дотриманням норм процесуального права, доводи касаційних скарг спростовуються викладеними нормами права та встановленими обставинами справи, у зв`язку з чим відсутні підстави для їх задоволення та скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.
51.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
52.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 343, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,                    
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Головного управління Державної фіскальної служби в Одеській області та Державної фіскальної служби України залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2017 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду