УХВАЛА

13 січня 2020 року 
Київ

справа №9901/11/20
адміністративне провадження №П/9901/11/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М., перевіривши матеріали позовної заяви Громадської організації «Народна дія Львів» до Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича, голови комітету з аграрної та земельної політики Верховної Ради України Сольського М.Т. про визнання дій незаконними, визнання незаконними та скасування постанов, 

УСТАНОВИВ:
10 січня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла позовна заява Громадської організації «Народна дія Львів» до Верховної Ради України (далі -ВРУ), Голови ВРУ Разумкова Д.О. та голови комітету з аграрної та земельної політики ВРУ Сольського М.Т., у якій позивач просить:
- визнати незаконними дії відповідачів, які полягають у незабезпеченні дотримання засад і принципів законодавства у сфері державної регуляторної політики, зокрема шляхом винесення на розгляд та прийняття на пленарному засіданні сесії ВРУ проектів законів - регуляторних актів №2178-1, №2194, з грубим порушенням засад та принципів державної регуляторної політики, зі зловживанням владним впливом, грубо порушивши регламент ВРУ, з порушенням статей 5, 13, 19 40 Конституції  України, статей 4, 6-9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та інших нормативно правових актів держави Україна, порушивши права позивача та його членів на участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності;
- визнати незаконною і скасувати постанову ВРУ «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» від 13 листопада 2019 року, якою прийнято за основу проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» (реєстр.№2178-10 від 10 жовтня 2019 року).
- визнати незаконною і скасувати постанову ВРУ «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» від 14 листопада 2019 року, якою прийнято за основу проект Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (реєстр.№2194 від 01 жовтня 2019 року).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на розгляд ВРУ в порядку денному внесено низку законопроектів, що є регуляторними актами і передбачають запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення, зміни засад та принципів набуття права власності на землю та реалізацію цього права в Україні.
Так, 13 листопада 2019 року ВРУ прийнято постанову «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення», якою прийнято за основу проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» (реєстр.№2178-10 від                 10 жовтня 2019 року).
Позивач вказує, що такий законопроект не був включений в порядок денний ВРУ.
Також, 14 листопада 2019 року ВРУ прийнято постанову «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення», якою прийнято за основу проект Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (реєстр.№2194 від 01 жовтня 2019 року).
Зокрема, розгляд та прийняття постановами ВРУ законопроектів №2178-10 і №2194 за основу було здійснено без належних на те правових підстав, з метою лобіювання інтересів третіх осіб, який, незважаючи на всеукраїнський спротив і протести, був прийнятий у першому читані з грубим порушенням Конституції України та засад та принципів державної регуляторної політики.
На думку позивача, протиправні законопроекти щодо запровадження ринку землі містять загрозу системному порушенню прав громадян України та держави України вцілому, негативно впливають на ресурсну базу її розвитку, у тому числі права власності на землю.
Позивач стверджує про порушення, внаслідок прийняття зазначених законопроектів, своїх конституційних прав, зокрема, статей 5, 13, 19 40 Конституції України та              статей 4, 6-9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», які гарантують позивачу та його членам право на участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження у справі за цим позовом суд виходить з такого.
За приписами частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За приписами частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
В той же час, гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим, реальним та стосувалося індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
Вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від зазначених порушень прав чи інтересів.
За позицією позивача, оскаржувані законопроекти містять загрозу права власності на землю. ГО «Народна дія Львів» стверджує про порушення внаслідок прийняття зазначених законопроектів своїх конституційних прав, зокрема, статей 5, 13, 19 40 Конституції України.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС України.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України та законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Частиною четвертою статті 266 КАС України передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України може:
1) визнати акт Верховної Ради України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині;
2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України вчинити певні дії;
3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Отже, у порядку адміністративного судочинства, до Верховного Суду, як суду першої інстанції, можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України (на предмет їх законності), її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, в яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
Разом з тим, за приписами статті 75 Конституції України Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні.
Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття. 91 Конституції України).
Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. 
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, обрані нею Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Стадіями законодавчої процедури є вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV зазначеного Регламенту).
Такі дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Враховуючи, що Верховна Рада України - це той орган законодавчої влади в Україні, який, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, то Верховний Суд приходить до висновку, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема і Верховного Суду, не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедур нормотворчого процесу. 
Тобто, здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.
Аналіз наведеного свідчить, що ВРУ при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності) не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Аналогічно це стосується і повноважень Президента України щодо підписання законів, прийнятих ВРУ.
За таких обставин, юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від               13 березня 2019 року у справі №9901/947/18 у якій, з поміж іншого, зазначено, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Водночас, Громадська організація «Народна дія Львів» оскаржує дії ВРУ, голови ВРУ та голови комітету з аграрної та земельної політики ВРУ Сольського М.Т, пов`язані з розглядом і прийняттям законопроекту (перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроектів та прийняття їх за основу), тобто повноваження відповідачів під час реалізації їх законодавчої діяльності. Крім того, позивач неодноразово зазначав, що він не оскаржує спірні нормативно-правові акти з питань їх конституційності, а не погоджується виключно з процедурою їх прийняття.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на вищезазначене, дії Верховної Ради України, які є предметом позову у цій справі, не можна вважати управлінськими, і вони не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції, а тому у відкритті провадження в адміністративній справі необхідно відмовити.
Керуючись статтями 22, 170, 248, 266 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі № 9901/11/20 за позовною заявою Громадської організації «Народна дія Львів» до Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича, голови комітету з аграрної та земельної політики Верховної Ради України Сольського М.Т. про визнання дій незаконними, визнання незаконними та скасування постанов.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.

...........................

В.М. Соколов,
Суддя Верховного Суду